第１０２４期《瞭望》週刊發表文章稱，中國已初步建立起社會主義市場經濟體制的框架。但我們審視這個“框架”時，不難發現，這仍然是發育程度較低、不健全、不完善的市場經濟體系，與我們所希望建成的較為完善、趨於成熟的社會主義市場經濟還有較大距離。文章稱，目前的主要障礙是，計劃經濟時期遺留下來的深層體制問題還未得到根本性的解決。這些體制性的障礙，就是橫亙在中國在本世紀頭一二十年全面建設小康社會之路上的一座座關隘和一個個瓶頸，嚴重地制約著中國經濟社會發展。

在《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》出臺１０年後的今天，十六屆三中全會將要發出突破體制性障礙的號令，這將又是中國改革進程中的一個轉捩點和一個新起點，是中國為建立成熟的社會主義市場經濟體制進入“啃硬骨頭”的階段。

《瞭望》週刊發表了一系列文章，指出了在國有經濟、金融體制、投融資體制、“三農”問題、行政體制、社保改革、市場體系、教育體制、科技體制、文化體制以及分配製度等方面的障礙。

知己知彼，百戰不殆。那麼，我們在哪些領域還殘存著體制性障礙？每個領域又面臨著一些什麼樣的體制性障礙？《瞭望》週刊經過對大量的專家學者的採訪整理，為之梳理一二。

市場體系

政府收腳讓市場做主

土地、資本、勞動力等生産要素市場健全如否，是否規範有序，市場對資源的基礎性配置作用是否確立，是一個國家的經濟能否充滿活力和競爭力的基礎。但是，目前無論是在商品市場，還是在生産要素市場，中國的一些部門和地方政府都存在著不恰當的插足現象。一些經濟學家對此作了一個形象的比喻，“政府的有形之腳踩住了市場的無形之手（價值規律）”，並呼籲，中國的市場經濟體制改革，到了政府收腳，市場做主的時候了。國務院發展研究中心廖英敏研究員指出，受計劃經濟體制的影響，政企關係沒有理順，政府職能錯位的問題沒有根本解決，地方政府不僅是地方公共事務的管理者，同時又是地方經濟發展的主要推動力量，不僅擔負著改善投資環境和招商引資的責任，又直接參與企業經營和各種投融資活動。為了本地利益，地方政府採取設卡、收費、對外地産品實行價格歧視或技術標準歧視等手段和措施，分割和封鎖市場，保護本地企業和利益。加之國有經濟佈局調整和國有企業改革相對滯後，地方國有企業需要政府保護；“財政轉移支付”制度不完善，一些地方面臨較大的財政支出壓力，等等，更增強了地方政府進行地方保護的動機。

國務院發展研究中心市場經濟研究所所長張軍擴指出，有的地方政府從本地利益出發，採取反市場化措施，特別是帶有資源壟斷性的行業和市場集中度高的行業，常常用行政手段限制競爭，有的自然壟斷行業也對能引入市場機制的部分設置種種障礙，限制競爭，維護本行業、本部門的既得利益，弱化市場機制對提高效率的作用。這些都是當前中國的社會主義市場經濟運作中存在的突出問題，需下大決心，花大力氣，同轉變政府職能一起，著力解決。體制性因素影響了公平競爭的市場環境。廖英敏説，這在産權領域表現得尤為突出，公有産權和非公有産權的實際地位不完全平等。接受採訪的專家一致認為，要建立以市場為基礎的要素價格機制的形成機制，創造各類市場主體平等使用生産要素的市場環境。要素價格市場化是生産要素市場發育的關鍵。

中國要素市場化進程已經開始，但遠未完成。最重要的要素資本的價格即利率的市場化才邁了幾小步，外匯市場、貨幣市場中的同業拆借市場、票據市場等方面實行利率由市場形成，但是人民幣的存貸款基本上實行官方利率。土地使用權大部分仍按行政審批劃撥。由於受戶籍制度等方面的影響，農村勞動力進入市場的壁壘較高，尚未形成城鄉勞動力一體化的市場。因此，要素市場化包括利率市場化是中國今後價格改革的重點。國務院發展研究中心市場經濟研究所副所長任興洲指出，目前，中國經濟已經基本上步入了社會主義市場經濟的軌道，但是，與市場經濟相適應的信用體系卻沒有同步發展。由於信用發育程度低，信用秩序相當混亂，信用缺失現象大量存在。企業信用的缺失和不足，大大提高了市場交易成本，降低交易效率，直接影響市場體系的健康成長，成為制約市場機制發揮基礎性資源配置作用的障礙。同時，社會信用體系建設的滯後，在很大程度上阻礙著擴大內需的程度和規模，不利於中國經濟“走出去”，不利於整頓和規範市場經濟秩序。

社保改革

多贏設想突圍乏力

這些年，中國經濟體制改革的成功有目共睹。與之相隨的社會保障制度改革功不可沒。但是，社保制度改革本身也存在制度轉型和理順體制等諸多問題。鋻於此，黨中央、國務院將社保改革政策全面鋪開，及時選擇瀋陽等重點城市進行深化改革的試點，並對前一階段改革過程中出現的“重點”及“難點”問題進行反思和調整，力求達到“改革後社保制度與國家宏觀政策協調統一、與舊有社保制度平穩過渡、與老百姓需求緊密貼近”等多贏的設想。專家指出，國家對社保改革的反思與調整，應從“突破政策性障礙”轉變為“著力清除體制性障礙”。當前社會保障面臨的體制性障礙主要有兩個：一是宏觀體制障礙，二是微觀體制障礙。

宏觀體制障礙，即社會保障在改革觀念上存在著單純強調為國有企業改革配套的失誤。專家認為，社會保障改革圍繞著國有企業改革進行的觀念，顯然是第一大失誤，因為它實質上並未將社會保障制度視為一個獨立體系的整體，也未認識到社會保障制度建設中有著自身特有的發展規律。微觀體制障礙，即社會保障在改革策略上存在著統放不分的失誤。首先，這種失誤表現為中央政府與地方政府的職責劃分不清，一方面是中央政府在統一方面表現為權威不夠；另一方面則是地方政府表現為責任不明。其次，這種失誤還表現在官民責任劃分不清，即政府統一管理的社會保障項目包括哪些，承擔的具體責任包括哪些，迄今並不很清楚。長期以來，由於認識上的原因，中國社會保障制度建設一直陷於被動配套的狀態，不僅制度設計分散化，制度執行非規範化，尤其缺乏針對中國社會結構變革的基礎分析和社會保障整體建設的長遠考慮。這種長遠考慮包括對於社會保障的國際模式對本國日益加深的影響；現行社會保障制度與原有制度、未來制度銜接中發生的利益重新分配；制度治理結構中一元化與多元化的思想和方式的衝突等等。解決這些問題，需要對中國社會保障體系進行充分反思。

國有經濟

抽絲剝繭內核未變

中國計劃經濟體制向市場經濟的轉軌，基本上採取的是“漸進”方式。其中的一個重要特點，是在傳統計劃經濟“體制內”部分未得到根本性改造的情況下，通過“體制外”與市場經濟相適應的多種形態，包括集體經濟、新型國有經濟、個體私營經濟、外貿經濟和公司制經濟等的快速發展，使整個經濟中市場經濟部分的比重日益增加，開始在經濟中佔據主體地位。中國經濟的巨大增長潛力，也為這種“體制外市場經濟部分更快增長”的轉軌方式提供了可能。構成“體制內”核心部分的，主要是老的大型國有企業、國有銀行和計劃經濟延續下來的政府職能，這三者之間形成了互為依賴的“鐵三角”關係，集中了舊體制中主要的深層矛盾。中央黨校經濟學部副主任王東京説，問題解決不了是政府改革問題。這些年我們總強調企業改革，但政府改革明顯滯後，政府沒搞清楚自己的職能，對企業管得還是太多，做了很多不該做的事情，而很多該政府辦的事情卻沒辦好。

王東京認為，政府要把國有企業的職能定位在三個方面：一是國家安全産業，即軍工企業、造幣企業等，這些必須由國家來辦；二是社會公正，涉及公平競爭，比如自然壟斷産業，要由國家來辦；三是提供公共産品和公共服務的行業。這三類需要由政府來辦，其他的不應該再管。國務院國有資産監督管理委員會今年掛牌，被視為國有資産管理體制改革的一次體製革命。但國資委研究中心副主任白津夫認為，此次國有資産管理體制改革的設計具有明顯的“過渡性設計”，存在一定的不確定空間。一是設計著眼于改革原有的國有資産管理體制，但對於這一體制如何有效運作，還缺少操作層面的考慮。二是解決的重點立足於解決國有資産的有效經營，國有産權改革表現出一定的局限性。三是總體設計存在一些假設前提，這些假設是“制度設計的潛在預設”，能否成為事實，還存在許多不確定性。國務院發展研究中心課題組認為，現階段中國的壟斷現象，集中表現在行政壟斷上。在含有自然壟斷環節的領域，自然壟斷往往與行政性壟斷結合在一起；在競爭性領域，進入、退出和日常經營不同程度地受到來自地方和部門的行政性壟斷力量的干預。

專家指出，就壟斷性行業而言，其産權制度和格局基本上沒有觸及。雖然前段時間民航、電力、電信等部門也進行了一定程度的分拆和重組，但仍只是在國有産權框架內的調整，有些壟斷部門甚至連這種分拆都沒進行。國務院發展研究中心課題組認為，競爭機制的引入僅停留在分拆原壟斷企業的層面，尚未形成規範的準入制度，而準入制度的改革比分拆既有的壟斷企業更重要。

“三農”問題

全面小康的最大障礙

當中國農民把改變貧苦面貌、過上殷實小康生活的希望寄託在“救世主”般的“帶頭人”身上時，這反映的是我們制度安排的不足。

專家們認為，城鄉二元制度結構是“三農”問題最根本的體制問題，也是中國工業化、城市化和全面建設小康社會的最大障礙。

通過一系列的改革，城鄉二元制度結構正逐步得到弱化，但從目前看還需要進一步改革。如城鄉人口流動、就業制度、子女上學、社會保險、醫療衛生等，依然是兩種制度、兩種待遇和兩種利益格局。經濟學博士李從國認為，城鄉分割、對立的二元結構，直接導致的結果是，農民被封鎖在有限的耕地上，農村産生大量的剩餘勞動力。由於城市鐵桶一般的戶籍管理制度，上億的“打工仔”根在農村、身在城市，靈魂在遊蕩，成為沒有公民權利的“公民”。自上個世紀９０年代以來，土地制度安排已經影響到“三農”問題和城鄉關係，這在開發區建設、城市化和房地産開發中表現得尤其明顯。一方面，由於土地制度特別是土地市場制度安排不健全，土地所有權集體所有，産權不清，導致誰對土地都沒有指揮權，最後造成一個人説了算。這樣，土地在流轉過程中，特別是在土地的農轉非方面，土地雖然增值了，但農民卻很少得到好處。另一方面，國家規定農民的土地不能進入一級市場，在二級市場上農民也沒有發言權。這樣就出現了強買強徵、低價徵購土地的行為，造成農民的土地利益流失。農村稅費改革試點已全面鋪開，這項改革對農民增加收入不明顯，但對減負作用很明顯。

專家們認為，目前的農村稅費改革還存在很多問題。國務院發展研究中心農村部副部長徐小青認為，一是稅收成本比較高；二是原來按人頭收，現在按地畝收，即種的地越多，負擔越重。根據中央要求，稅改以後農民的負擔不能超過稅前。這些問題從制度上怎麼解決，還需要探索。當前，不管是産業化還是在産品的産供銷交易過程中，農民談判地位往往較低，經常處在不利的地位。其中關鍵的原因是農民沒有自己的組織。雖然在名義上農民過去有信用社、供銷社等各種組織，但這種組織實際是帶有政府性質的，並不代表農民，自己發育起來的農民組織還很不夠。中央黨校“三農”問題研究中心副主任徐祥臨認為，家庭聯産承包責任制調動了農民的生産經營積極性，但這種小生産的經營體制不適合發展現代化農業，也不適合發展規模經濟。根據發達國家發展農業的實踐看，一家一戶的生産經營體制是有優越性的，但這種優越性的發揮，必須以把農戶組織起來為前提。只有這樣，才能解決小規模的家庭經營和大市場的對接問題。

投融資體制

零打碎敲難消積弊

在各項經濟體制改革中，投融資體制改革是最滯後的領域之一。近１０年來，投融資體制改革沒有取得實質性的進展。

國務院發展研究中心技術經濟部部長郭勵弘説，目前投融資體制性障礙還在大量地為銀行增加壞賬，為國企增加破産成員。同時，融資瓶頸嚴重制約著中小企業、民營企業和高技術企業的發展。一方面接近１１萬億元的居民儲蓄缺乏投資渠道，另一方面各類所有制企業均融資困難，資金供求之間渠道阻塞，産生了一個怪現象：利率在不斷下調，銀行儲蓄卻在不斷增加。專家分析，中國投融資體制改革之所以難以取得實效，是因為政府的主導地位依然堅如磐石，各種零打碎敲的改革觸動不了這一最大障礙，積弊難以消除。

國家發改委投資研究所所長張漢亞説，投融資體制的改革缺少整體戰略部署；缺少適用的新的調控手段，不得不沿用計劃經濟時代的控制貸款規模、強化審批手續等老一套做法，使得一些改革措施難以出臺，已出臺的改革措施難以貫徹執行；缺少有效的執行監督體系，可行性研究成了“可批性研究”，招投標失去了公正性，項目監理起不到應有作用；缺少嚴格的約束機制，至今在國有投資管理中仍未建立符合市場經濟要求的“誰投資，誰決策，誰受益，誰承擔風險”的責任約束機制。專家認為，沒有整體戰略部署的最大障礙，是政府在投融資領域的主導地位堅如磐石，行政主管部門一方面不斷對投融資管理進行改革，一方面卻緊緊抓住權力不放。

１９９３年１１月，中央就提出“用項目等級備案制代替行政審批制”。但目前，投融資管理部門所強調的宏觀調控實際上仍然是行政審批，或稱“宏觀直接調控”。張漢亞説，投資主體的關鍵特徵是具有投資決策自主權並承擔相應的風險和責任。但長期以來，本應是市場經濟主要投資主體的國企，投資一直受到各級政府部門和行使政府職能的國家公司控制，無法成為真正的投資主體。郭勵弘説，政府不是企業，不可能以投資者的身份進行決策。審批什麼不審批什麼根本不是投融資體制改革的核心。因此，是堅持宏觀直接調控或説是行政審批，還是相信機制、相信體制，這是投融資體制改革是否取得實質性進展的判中斷點。中小企業融資難一直呼聲不斷，卻苦無良策。郭勵弘認為，投融資體制改革、企業體制改革、金融體制改革這個“鐵三角”中，如果投融資體制鬆動了，其他方面就會隨之鬆動。有了充足的融資支援，中小企業的核心技術就不易被人盜用，企業能夠在一兩年間飛速增長，成為具有核心競爭力的企業，而不會被過度競爭所累。

分配製度

新舊規則在博弈

當中國一開始打破“大鍋飯”、平均主義的時候，收入分配上的種種疑惑一直揮之不去。不同的利益群體對公平與效率有著不同的理解，但相同的是，都有著強烈的抱怨。

理順分配關係，規範分配秩序，落實分配政策，使符合社會主義市場經濟體制的分配原則和機制，成為一切勞動、知識、技術、管理和資本競相迸發活力的激勵手段，而不是導致社會不安定的誘因。而目前的體制顯然離這一境界相差甚遠。

接受採訪的專家都提到這樣一種情況：“體制內”的收入分配的平均主義嚴重，由於激勵不到位，使人力資源的發展受到制約；而“體制外”的收入差距過大，甚至懸殊，不公平的競爭制約社會發展動力。

以公平為主，還是以效率為主？這既關係收入分配總的指導思想，也是一個學界長期爭論不休的問題。經濟學家常修澤認為，這一爭論如果不解釋清楚，很可能成為思想障礙，進而發展為體制性障礙。從中國當前實踐來説，在微觀層次，儘管也存在少數企業（主要是國有企業）內收入差距偏大的問題，但多數企業內部收入差距並不很大，在公平和效率的關係問題上突出的是“效率低下”；但是，在宏觀（也就是社會）層次，則存在著收入差距過大問題，這在城鄉之間、地區之間、行業之間、不同所有制之間以及不同群體之間都有明顯的表現。儘管近年來政府在調節收入分配方面採取了一些措施，但問題沒有得到實質性的改觀。十六大提出的勞動、資本、土地、技術、管理等生産要素按貢獻參與分配的原則，但是對於如何分配，接受記者採訪的專家都感到目前這是一個難題。常修澤説，其中比較棘手的問題是技術要素和管理要素如何參與分配？靠什麼機制來實現？而技術資本化和管理資本化可以説是解決這一難題的橋梁。但對此，有些部門還存有疑慮，在思想上仍有障礙，他們擔心技術和管理的資本化會走向資本主義。

從宏觀的角度來看，中國的收入差距主要表現在城鄉之間、不同地區之間、不同行業之間、不同所有制企業之間、不同的群體之間的收入差距。這其中涉及到城鄉二元制經濟的因素、東西部區域經濟發展不平衡的因素、壟斷性行業佔有優良資源的因素等，甚至還包括市場經濟規則不完善從而産生的非法收入、灰色收入，還包括腐敗、貪污等不正當活動帶來的收入等諸多原因。同時，專家們也指出，新的分配製度真正貫徹執行後，收入分配將會拉開，而且目前差距還不夠。這就面臨著如何在制度上建立調節機制，將過高的收入調節到合理的水準，但目前還沒做到，在個人所得稅制度、財産制度等方面調節機制的功能還存在一些缺陷，執行也不到位。

金融體制

攻堅戰的最後最大堡壘

作為１９９６年《金融體制改革總體設想》課題組的報告執筆人，國務院發展研究中心“金融改革與金融安全”課題組成員張承惠研究員説，“我們無法否認，改革面對著巨大的體制障礙，存在著明顯的遲滯，已經嚴重影響到國民經濟的健康發展和改革開放的速度和效率。”美國布魯金斯學會高級研究員尼古拉斯·拉迪認定中國最大的金融風險是銀行風險，中國最大的金融改革難題是體制突破。國內有權威機構的研究人員指出，金融改革是中國經濟體制改革攻堅戰中最後的也是最大的“堡壘”。

國務院發展研究中心宏觀部副部長魏加寧首先強調，中央銀行的獨立性是一個專業性術語，並不牽涉政治性。而且這是國際金融界近３０年來經過慘痛教訓、尤其是經歷１９９７年亞洲金融危機後得出的寶貴經驗。十幾年來，央行獨立性有所加強，但貨幣政策目標始終未能真正擺脫對國家計劃和經濟增長目標的依附地位，被迫承擔大量財政職能的狀況也未能根本改觀。尤其是央行還沒有獨立決策貨幣政策的能力，導致中央銀行宏觀調控任務與其調控能力、調控微觀基礎極不適應。國有商業銀行的産權制度改革是企業微觀機制再造的過程，它對中國金融業未來的生存發展更為重要。中國人民銀行副行長吳曉靈認為，國有商業銀行發展過程中最大的問題就是國有資本代表權和銀行內部經營管理權不分、內部管理層鬆弛，資本代表權不明。

金融改革的突破，將在很大程度上決定於以産權制度改革為核心的國有商業銀行改革的成敗，其中核心的問題就是政銀分開。中國人民銀行研究局局長謝平認為，這場改革的突破，就是要完成政銀分開，清除其本由政府擔負的社會職能，讓國有商業銀行在金融市場中按照現代商業銀行的運營機制運作，而非其他。對於金融監管問題，張承惠認為現行監管體制存在重大缺陷。

首先就是監管當局缺乏獨立性和權威，難以對商業金融機構實施全面監管。尤其是銀行，相應監管權力被分割到各個黨政部門，並且由於責權不對稱、部門間缺乏協調和存在利益衝突，而使監管準則落後和不配套，監管最終變得表面上嚴格而實際上十分寬鬆。而且缺乏危機預警和緊急處理系統，反應遲緩，處理問題時政策多變，缺少規範和標準。同時對監管者的監管也不能跟上。在中國監管人員與被監管銀行之間往往存在形形色色的利益關係，發生腐敗的風險非常高。在監管理念和監管方式上，還基本停留在政府管制和保護階段，主要依靠搞突擊性“大檢查”。張承惠認為，我們的監管是“能做什麼”的合規監管，而不是“不能做什麼”的風險監管。今年４月銀監會成立，在機構設置上明確了監管的專職責任。但王召認為這只是組織結構上的改變，並不能從根本上解決中國金融監管效率低下的問題。

國務院發展研究中心金融研究所所長夏斌更指出，目前商業銀行有８種類型、近４萬個機構，各類機構情況都不一樣，非常複雜，化解風險的工作又在艱難的過程中。現在銀監會獨立出來後，不可避免會增加銀監會和人民銀行的摩擦成本和協調成本，稍不注意就有可能降低監管效率。建立央行與三大金融監管機構的協調機制就成了當前提高金融監管效率的當務之急。

南方日報 2003年10月14日