“省委：我以一個黨員的名義向組織保證，我絕不收人家的一分錢，絕不做對不起組織的一件事，堅決維護黨的光輝形象，我永遠相信黨會實事求是……”這是原省交通廳廳長曾錦成在任時寫給省委的血書中的一段話。然而，僅僅在曾錦成寫這份血書一年後，檢察機關就查實他先後收受他人賄賂４０余次，款物折合人民幣３０多萬元。

    張昆桐走馬上任伊始，也向省委領導立誓，表示一定要吸取前任廳長的沉痛教訓，努力工作，並提出一個響亮而富有感染力的口號：讓廉政在全省高速公路上延伸！但張昆桐涉嫌挪用公款１０萬元人民幣，收受、索要他人賄賂款物６８．４８萬元人民幣、４萬美元的犯罪事實，最終使他的誓言成為了一紙謊言。

    一些熟悉石發亮的人用“三大”概括石發亮，即“膽子大，本事大，關係網大”。在如願登上交通廳長的寶座後，石發亮立即不惜一切代價打造自己的廉正形象，提出“一個‘廉’字值千金”的口號迷惑各級領導和社會公眾，與此同時，卻運用各種手段大肆攫取錢財。

    從全國的情況看，近年來因經濟犯罪被查處的交通廳長、副廳長不下十余人。原四川省交通廳廳長劉中山、副廳長鄭道訪貪污鉅額公款、收受鉅額賄賂被分別判處死緩和死刑；湖南、廣東、廣西等省（區）的交通廳長紛紛落馬。

    專家指出，除去犯罪者以身試法、慾望橫流等個人因素外，我們不能不從機制上進行反思。在堅決打擊腐敗的同時，應把更多的注意力轉向防止腐敗，轉向通過制度創新、制度建設抑制各類腐敗的産生、形成和發展趨勢。

    交通廳長“前赴後繼”暴露機制缺陷

    現任許昌市副市長的王澤河曾擔任河南省交通廳副廳長４年，與河南三任出事交通廳長中的兩任共過事，親眼目睹了他們的興敗過程。王澤河説，他們的接連出事其實已不僅僅是他們個人人生命運的問題，也使全省交通系統的數萬名幹部職工抬不起頭來，使全省的交通運輸事業受到重大影響，更使黨和政府的形象受到嚴重損害。

    近年來，在國家實施積極財政政策，大力擴大內需，加快基礎設施建設的大背景下，各地政府尤其是我國中西部地區高度重視對交通事業的規劃建設，充分運用政府和市場兩隻手加大投入力度，交通工作本應成為這些地方經濟和社會事業發展進步的亮點和重要支撐點，卻接連不斷地發生嚴重腐敗，這使人們不能不從機制上進行反思。

    河南省交通廳一位幹部回憶説，１９９７年張昆桐任廳長時，在一次投資計劃平衡會上，計劃處長出示的來自各個方面的人情條子幾乎佔了當年全省地方道路投資的一半。１９９９年底石發亮主持交通廳工作時，洛陽到界首高速公路洛陽段建設工程已經開標，但由於石要介入，一句話就讓這項投資達１０億元的工程重新進行招標。那時在交通廳，因人情興事，靠關係投資，這樣很不正常的事情變得很正常。河南省交通廳一位負責製作計劃的同志感嘆，每年究竟有多少投資是在酒桌上拍板的，誰也説不清，計劃只好按照廳長的喜怒哀樂倒著做。

    據介紹，河南省交通廳掌管著全省每年４０多億元的規費、通行費收入，統貸轉貸資金近１００億元，每年正常投資１５０億元以上。交通廳既是投資者，又是管理者；既當發包商，又當承包商。王澤河説，如此巨大的權力，掌握在廳長一個人手裏，確實太可怕了。如果一個幹部的黨性原則強，素質高，能夠自覺建立起自我約束機制，也許可以做出一番成績，可一旦這種權力被素質低下，慾望橫流的人掌控，就一定會做出驚天動地的壞事來！

    從曾錦成到張昆桐，再到石發亮的跌落，除了利欲熏心、頂風作案的個人因素外，應該説，機制上的某種缺陷正是一步步助長他們腐敗“膽識”的更加重要的原因。正是這種缺陷，附之於帶有封建烙印的舊官場遊戲規則，才給了他們施展“才能”的機遇！

    交通投資體制改革滯後大量資金“灰色蒸發”

    我國現行的交通投資體制是在交通系統內部封閉運作，一切規費資金由交通部門自行徵收使用，對外融資又實行統貸統還，獨立設置項目法人，再加上不受制衡的招、投標市場，導致政府權力部門化，部門權力個人化，個人權力絕對化。這既是腐敗之源，同時也不科學，不經濟，增加了運作成本，降低了投資品質。

    河南的交通基礎設施投資一直是全省基本建設投資的重中之重。據了解，每年鉅額的交通建設投資雖然受國家宏觀規劃和政府計劃的調節，但基本上都是由省交通廳自行決定投資方向，用於省道和縣鄉道路的資金使用隨意性則更大，條子工程、人情工程充斥橫行，佔據相當大的比重。項目法人的設立、任用更加缺乏制衡，政企不分，一切聽命于交通廳的行政領導，使企業沒有一點獨立性。

    《中華人民共和國招標投標法》實施以來，對創造公平競爭的工程建設市場環境，保障國有資金有效使用起到了積極的作用。為了規範工程建設項目招投標行為，維護國家和社會公共利益，提高工程品質和投資效益，國家計委曾組織重大項目稽察辦和各省（自治區、直轄市）計委對８９個國家重點建設項目２０００年以來的招投標情況進行了專項稽察，結果表明，公開招投標的作用雖然正在日益顯現，但部分項目該招標不招標、規避公開招標或搞虛假招標的情況依然存在；招投標中操作不規範的現象比較普遍；招投標中地方和部門保護主義仍較嚴重；一些地方和部門對招投標的行政審批和干預過多。據介紹，省級公路建設的招投標市場目前仍然獨立於建築招投標市場之外，各市自然仿傚省裏的做法，自成體系，非法中標、人情標、劃整為零、轉包分包屢禁不止。河南省公路建設的每公里平均造價近年來不斷增加，而公路建設品質卻問題頻繁，投資成本與公路建設的增長比例嚴重失衡，大量資金被“灰色蒸發”。

    針對上述問題，專家指出，應儘快實施以項目、資金、市場互相分離，彼此制衡的交通投資體制改革。就省級而言，重大建設項目的提出、批准和管理一律由交通廳和省發展計劃委員會共同負責，但以計劃部門為主，一般公路項目比照執行；資金管理包括規費徵收、貸款的監控等由交通廳和財政廳共同負責，以財政部門為主；項目法人的任用和監管由交通廳和省企業工委共同負責，以企業工委為主；公路建設項目的招標進入有形建設市場，由省建設廳主管。交通廳把工作的主要精力放到對交通運輸發展戰略的規劃管理、工程品質和交通運輸的行業管理以及公路建設和運輸管理的協調發展上來。

    隨著市場經濟的確立和完善，目前河南省各省轄市以下都按照要求建立了有形建設市場，按照國家基本建設程式，對投資５０萬元以上的建設工程實行公開招投標，促進了建築市場的規範。但是由於體制上的原因，交通、水利、電力、通信等傳統壟斷性行業項目卻以種種原因游離于有形市場之外，以省級最為典型，目前還沒有形成統一的建設市場。針對交通項目招、投標暴露出來的問題，應儘快組建省建設廳牽頭的、全省統一開放的有形建築市場，將所有國家重點項目統一納入市場管理。凡投資超過３０００萬元的建設項目都要拿到省級建設市場面向國際、國內公開招投標，市級建設市場負責３０００萬元以下的項目。為保證重點項目的品質，省級建設市場可以專門設立交通、電信、電力、水利等項目專家庫，確保這些領域重大項目的專業技術保障。

    對工程品質實行司法控制

    市場經濟條件下，項目業主（發包商）、監理單位、建設單位（承包商）是一種商業合同關係，也是法律關係。在三者之間，責、權、利是清晰的，就品質而言，監理單位責任重大。問題的關鍵在於，目前公路工程監理公司濫竽充數的居多，資質資信不符，甚至沒有監理能力的公司依靠各種關係承攬工程業務，從而造成公路建設品質事故不斷。

    洛陽到三門峽高速公路在建設過程中曾發生嚴重品質事故，導致公路被炸毀重建；鄭州到許昌、新鄉到安陽等高速公路也先後發生嚴重的公路建設品質事故，造成大量追加投資翻修重建。２００１年，河南省高速公路通行費收入比２０００年翻了一番，但是由於大面積的維護，致使兩年來河南省高速公路仍然處於虧損狀態。更為嚴重的是，２００１年雖然年投資額比上一年翻了一番，但實際新增在建公路里程卻沒有翻番，其主要原因就是把資金大量投入到了無休止的維護中，維護資金高達４０億元左右。然而，除了個別承建商受到一些輕微的經濟處罰外，卻無人承擔任何法律責任。

    為了確保工程品質，預防腐敗現象發生，包括省交通廳在內的河南一些地方嘗試實行了對重點建設工程派駐紀檢監察幹部，讓檢察院提前介入等方法，收到了一些效果，但由於這些部門派駐人員的非專業性和其他人為方面的因素，實際效果並不明顯。為了加強對國家出資的重大建設項目的品質管理，保證工程品質和國家建設資金的有效使用，避免重大項目建設中的各種違規違紀和損失浪費行為，國家計委從２００１年起推出了《重大建設項目違規問題舉報辦法》，這一辦法實行的當年，國家計委即受理舉報信、傳真、電話、電子郵件等各種形式的舉報案件１８６件。根據舉報提供的線索，經過深入細緻地稽查，查出了一批存在違規使用建設資金、弄虛作假、規避招標和出現工程品質問題的建設項目，為國家挽回了損失；對相關責任人員的問題，移交有關部門處理，起到了較好的警示作用。

    聯邦德國為了加強對高速公路建設的司法控制，在全國設立了聯邦高速公路工程監理委員會，統一監管監理公司，批准其設立和運轉，並在聯邦法院專門設立了高速公路法庭，配備了懂工程的法官。有關人士提出，我國有必要效倣德國的做法，在對監理公司進行全面清理整頓的基礎上，同樣實行嚴格的司法控製程序。按照建設程式嚴格合同管理，對工程定額、工程品質發生問題的建設項目直接訴諸法律，通過司法手段對合同規定的權利和義務進行責任劃分，依法處理有關責任單位和責任人，從而確保工程的品質和效益，徹底扭轉現在公路建設中豆腐渣工程、前修後壞、不計成本維修等現象的發生。河南省交通廳曾經把“對公路工程的司法控制”列為２０００年的科研課題並開始了立項研究，後來被人為中斷。

    讓投融資行為更加市場化

    企業自主決策、政府宏觀調控是投融資改革不可偏廢的兩頭。據了解，我國投融資體制改革的基本原則是，“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”，通過改革力圖形成企業自主決策、銀行獨立審貸、政府宏觀調控的新型投融資體制。

    從河南交通事業的情況看，現行公路網中的國道、省道和高速公路都屬於收費公路，都建立了投入産出機制，但是並沒有實現真正的企業化管理，沒有確立企業投資和運營的主體地位。雖擁有巨大的存量資産，但由於管理鬆散，條塊分割，人員眾多，品質效益俱差，雖然通行費價格一漲再漲，卻依然處於虧損狀態，主要原因是運營成本過高。有些收費路段一個收費站超過一百人，有的甚至達到二、三百人，通行費成了養人費。河南省財政廳一位廳長説，這種情況不改變，從經濟技術角度講，已經不能再對公路建設進行更大投入了。

    王澤河指出，針對這種情況，應儘快對省級公路路網進行三級組合，企業化管理，獨立核算，自負盈虧，逼其裁減冗員，降低管理成本，嚴格工程品質，盤活存量資産，使公路建設步入良性迴圈軌道。所謂三級組合：一是高速公路網，目前已組建高速公路公司；二是國、省道公路網，也要組建公司，顯化存量資産，增加路網的信用能力；三是縣鄉道路網，採取一縣一公司的辦法顯化存量，降低維護成本，加大支援力度，把徵收的規費重點向這些道路傾斜，使人民特別是農民得到實惠。對全省路網實行三級組合後，全省公路資産和負債就可以得到準確顯化，各項經濟技術數據明晰，也就具備了組建省交通投資公司，從而按照市場化原則對交通建設實施投入與産出核算的條件。

    對企業來説，投融資體制改革在賦予其理應得到的投資決策權的同時，也需要企業承擔相應的投資風險。對政府而言，投融資體制改革涉及到減少審批環節、合理調整項目審批規模和許可權，涉及到政府如何加強和管好財政性投資，如何符合市場經濟原則和國際慣例要求，進行投資宏觀調控等問題。河南省發展計劃委員會一位副主任指出，像公路這樣的基礎設施項目，投資大、建設回收期長，有的甚至只有直接的社會效益，它們只能或大多只能由政府投資。進行投融資體制改革，政府在還權于企業的同時，要強化對財政投資項目的監管，目前的重大項目稽查制度偏重於事後監督，而且最大的處罰是限期整改，這是遠遠不夠的，應當考慮制訂相應法律法規，把政府投資項目的管理納入法制化軌道。

    鄭州市市長陳義初認為，當今時代是知識經濟時代，也是速度經濟時代。激烈的國際國內競爭要求企業投融資決策必須科學快速，否則就難以抓住稍縱即逝的發展機遇。如何快速？除了企業自身的判斷決策外，迫切需要改革現行投融資體制，充分發揮企業的投資主體作用，吸引更多的社會資金。中國國際工程諮詢公司一位高級工程師指出，投融資體制改革醞釀許久，千呼萬喚未出來，一個主要的原因是我國市場機制不夠完善。當前，我國已經成為世貿組織成員，市場經濟體制已經確立並大大發展，是該改革嚴重滯後的投融資體制了。

    專家指出，投融資體制改革，是對政府經濟行為的根本調整，改革面大，任務複雜艱巨，但卻是確立企業在競爭性領域投資主導地位、規範政府投資行為、保護投資者合法權益、調動各種類型投資者積極性所必須的。從這個意義上講，推進投融資體制改革，就是發展和完善市場經濟。就交通投資體制改革而言，是當前全國各個省市面臨的共同課題。專家建議，交通部作為全國交通運輸主管部門，應進一步加大對各省交通建設項目的管理和資金運用的監督制約；就國家層面而言，應立法禁止任何缺乏外部監督與制衡的經濟行為，防止權力絕對化環境下滋生的腐敗，從而最大限度地確保國家投資的效益。（記者　謝登科）

    瞭望新聞週刊 2003年02月12日