中美在台灣問題上的主要分歧

    縱觀冷戰結束以來中美圍繞台灣問題的爭執，大致集中在以下幾個方面。第一，“一個中國”的內涵是什麼？第二，台灣問題解決是有條件還是無條件的？第三，兩岸現狀的定位與台灣問題的未來走向是什麼？第四，中美三個聯合公報與《與台灣關係法》的關係如何？第五，對臺軍售問題。

    第一、“一個中國”的內涵。

    中美在“一個中國”政策上的立場一致，都承認只有一個中國，台灣是中國的一部分，中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府，美國只與台灣保持非官方關係，而且這種立場是沒有任何前提條件的。1979年美國國會制定的《與台灣關係法》卻片面改變上述精神。《與台灣關係法》雖然聲稱遵循中美建交精神，但該法將中美建交與台灣前途掛鉤，稱建交“是基於台灣的前途將通過和平方式決定這樣的期望”，並授權向台灣提供防禦性武器、在法律地位上將台灣視為“外國和其他民族、國家、政府或類似實體”，換言之，美國與台灣“斷交”並不影響美國法律適用於台灣，即美國在國內法律事務上給予台灣不受中美外交關係影響的獨立“準國家”或“實體”地位。自此，美國雖然遵守“一個中國”原則，但卻為“一個中國”原則加上了前提條件。冷戰結束後，美國對臺政策逐步出現調整，1994年克林頓政府發表“調整對臺政策”框架，規定美國將與台灣進行更高一級的接觸，允許台灣高層領導過境美國；舉行定期內閣副部長級經濟對話，談判簽訂貿易投資架構協議；支援台灣加入不限以國家為基本會員單位的國際組織，如關貿總協定，並尋求台灣在一些國際組織中的“合法作用和聲音”；允許美在臺協會台北辦事處處長、副處長等所有職員進入台灣“外交部”洽談公務；允許美國經濟及技術內閣成員，透過在臺協會安排與台灣代表在官署會晤；美方同意台灣駐美機構“北美事務協調委員會”更名為“台北駐美經濟文化代表處”等。上述文件標誌著美在維持“一個中國”大框架的前提下，大幅發展與台灣的半官方關係。布希政府組成後，美國國務院在“一個中國”上的官式標準答案是“一個中國就是一個中國，留待海峽兩岸和平決定。”但對於何謂“一個中國”卻刻意保持模糊，卻單方面強調“和平解決”。台灣方面普遍認為，雖然美國會繼續強調“一個中國”和宣示一些接近否定台灣“主權地位”的話，但這些只是在“舊教條”包裝下的官式説法，實質卻非常“空洞化”。台灣駐美代表程建人和台灣高層官員也多次聲稱，目前在“一個中國”上存在多個版本，美國的“一個中國”內涵並不等同於中國，反而更與台灣的接近。台灣當局關於“一個中國”的立場就是“兩國論”，即所謂世界上只有一個中國，那是中華人民共和國；台灣是“主權獨立國家”，“‘中華民國在台灣’是一個存在的事實”；兩岸互不隸屬。

    第二、台灣問題的解決有無條件？

    中國政府自一開始就宣佈，台灣問題純屬中國內政，用何種方式解決台灣問題是中國自己的事，不容別國干涉；中國政府在現階段主張以“和平統一，一國兩制”方式解決台灣問題，即盡最大誠意用和平方式解決台灣問題，但決不承諾放棄使用武力。美國卻另作解讀，在《上海公報》中提出“重申它對中國人民自己和平解決台灣問題的關心”，在《八一七公報》中提出“考慮到雙方的上述聲明（即中國爭取和平統一的對臺方針）……”，並將這兩點解釋為美放棄對臺軍售是有條件的，即中方承認“和平”解決。尤其嚴重的是，美方在《與台灣關係法》中規定“基於台灣的前途將通過和平方式決定這樣的期望”作為中美建交的條件，將干涉任何針對台灣的“非和平”方式。

    第三、兩岸現狀與台灣未來走向。

    中國在兩岸關係現狀和未來走向的立場是：兩岸目前雖處於暫時的分離狀態，是內戰的延續，是一個國家的內部事務；兩岸要在“一個中國”的基礎上實現國家統一，兩岸只能走向統一，統一的方式是“一國兩制”；大陸願意與台灣各界共商統一大業。美國則嚴重偏離“三個公報”的承諾：（1）不承認“一個中國”是現狀。如美國在臺協會理事主席卜睿哲2002年１月底在一場演説時，一改美方以前的態度，罕見地反對大陸以“一個中國”作為兩岸復談前提，這實際呼應了台灣分裂勢力的主張，虛化兩岸關係同屬“一個中國”的客觀事實，使兩岸關係現狀陷入“一個中國”還是“互不隸屬”的爭執中。（2）片面強調台灣問題必須無條件地“和平解決”，將“和平”絕對化。美國一再揚言，未來解決台灣問題必須遵循台灣當局“可接受”、島內民眾“可接受”的雙重“自願”原則。從而使兩岸未來走向充滿不確定性，甚至是為台灣走向獨立提供了“和平”、“自願”這樣一個保護傘。（３）不支援兩岸走向統一的終極目標。美國只堅持兩岸“和平解決爭端”，不預設兩岸未來關係前景，美國的“一個中國”政策絕不表示將主導兩岸應如何解決雙方的歧見，美國不會強迫台灣去談判。

    第四、中美三個公報與《與台灣關係法》的關係。

    中國堅持認為，中美三個公報是中美間具有條約性質的國際文書。如知名學者劉文宗教授等人表示，根據1969年《維也納條約法公約》規定，中美三個公報是以“聯合公報”形式發表的，當然具有條約的性質。而“條約必須信守”是國際法的基本原則之一。任何國家不得以國內法為理由而拒不遵守國際法和條約。美國傳統國際法教科書都十分強調遵守國際條約義務的重要性。在各種國際文書和司法實踐中也普遍規定，國內法絕對不能置於國際法之上。但美國出於干涉台灣問題的目的，不斷鼓吹中美三個公報僅是政策聲明，而沒有法律和條約義務。從1993年起，美國國會就不斷通過議案，強調《與台灣關係法》的軍售部分優於中美《八一七公報》。1993年2月，國務卿克裏斯托弗代表美國政府行政當局首次正式宣佈：“包括本屆政府在內的每一屆政府，皆確認《與台灣關係法》在法律上優先於1982年公報，前者是美國法律，後者為政策聲明。”1994年4月30日，克林頓總統簽署了國會“國務院授權法”，其中包括有關《與台灣關係法》優於《八一七公報》的國會聲明；國務卿克裏斯托弗在隨後給參議員穆考斯基的信件中再次確認，行政當局同意國會關於《與台灣關係法》優於《八一七公報》的立場。此後，美方實際上將《與台灣關係法》置於中美三個公報之上。

    第五、如何看待“對臺軍售”？

    1982年美國與中國簽訂專門限制對臺軍售的《八一七公報》，要求美國向台灣出售的武器“在性能和數量上不能超過建交後近幾年的水準”，並逐年減少直到停止對臺軍售，但美國卻又將公報片面解釋為，對臺軍售是以所謂台灣問題和平解決為前提，並私下向台灣作出違背公報精神的“六點保證”。在軍售政策上，美國嚴重背離《八一七公報》的限制，轉而以所謂維持兩岸軍力動態平衡和堅持中國大陸放棄“對臺動武”作為條件。當前對臺軍售的焦點和趨勢是，美國不斷以“協助台灣達到合理的防衛需求”、“在兩岸間尋求某種平衡”為藉口，向台灣大量轉移軍事裝備。在軍售方式上，美國更注意降低敏感性，如使用出售而立即不交付、技術轉移、以次敏感武器替代敏感性高的武器等方式。

    美國對臺政策的基本內容

    冷戰後美國對臺政策歷經老布希、克林頓、小布希三任總統，目前已形成以下幾個基本內容：第一，“一個中國”政策。雖然美國的“一個中國”內涵與中國有相當大的差異，但“一個中國”仍是美國對臺政策最主要組成部分，更是中美在台灣問題上的基礎。不管某一屆政府如何親臺，反華勢力如何活動，但一般不敢公然挑戰這一政策。“一個中國”政策實際上成為美國國內各方在對華政策上的最大公約數。第二，“不獨不武”的“兩個反對”。美國一直聲稱，既反對台灣方面單方面宣佈“獨立”，也反對中國大陸“對臺動武”。對美國而言，“獨”、“武”都意味著戰爭和整個臺海局勢的質變，美國有被捲入的危險，不符合美國的利益，其結果是使兩岸分離現狀永久化。第三，“三不政策”，克林頓總統1998年訪問中國時公開宣示不支援“兩個中國”或“一中一台”、不支援“台灣獨立”，不支援台獨加入任何主權國家才能加入的國際組織，“三不”政策實際就是對現階段“一個中國”政策的擴張性解釋。1999年克林頓在白宮記者會上提出“三個支柱”（即一個中國，和平解決，積極對話）則又是對“三不”政策的衍生品。第四，“六項保證”。所謂“六項保證”，係1982年裏根政府時期，由時任美國在臺協會台北辦事處處長李潔明以口頭向蔣經國傳達的內容，包括：美國對臺軍售沒有截止期限；對臺軍售不與北京事前協商；美國不在兩岸中間扮演調人；美國不變更《與台灣關係法》中的承諾；美國不改變對台灣主權的認知；以及美國不逼迫台北走上談判桌。

    小布希政府的臺海政策在2000年總統大選中即大致浮現，加以其競選班子的多數成員紛紛轉入行政部門任職，使其選舉政綱基本轉化為政府決策，因此有必要對競選期間的臺海政策作出分析。

    共和黨與布希陣營在對華政策上的主要觀點是：中國是美國在亞洲的“主要挑戰”，是“戰略競爭者”而非“戰略夥伴”；美國理解中國的重要性但不將其置於亞洲政策中心地位；美國認知“一個中國”的觀點，但此政策是基於中國不能對臺使用武力原則；台灣是長久的朋友，將信守對台灣人民的承諾，支援台灣加入WTO，支援台灣“參與”世界衛生組織和其他多邊組織；美國將依照《與台灣關係法》“幫助台灣自衛”；美國應放棄“戰略性模糊”，明確“幫助”台灣“自衛”的立場；支援制定《台灣安全加強法》（後從公開文件中刪去）；將強化有關（美國與）台灣關係的法律。

    2001年1月布希政府組成，同年4月初發生中美撞機事件，4月23日美國宣佈對臺軍售清單，下半年台灣當局領導人陳水扁等過境美國又受到前所未有的“禮遇”，中美關係面臨嚴峻挑戰。劍拔弩張的中美關係不但對中國不利，也不符合美國利益，“911事件”為美國修正走過頭的對華政策提供了機會。雖然反恐怖主義還不能構成後冷戰時期中美關係的戰略基礎，但無疑對雙邊關係的發展是一大助益。2001年10月布希總統借參加上海APEC領袖會議之機，與中國國家主席江澤民進行了會晤；2002年2月，短短4個月內，布希總統再次來華訪問；4、5月間，中國國家副主席胡錦濤赴美訪問。上述一系列高層訪問為兩國關係建立了良好的互動氣氛。

    然而，中美關係的良性互動並未對雙邊關係核心議題的台灣問題産生明顯的幫助，布希政府在台灣問題上卻出現令人不安的諸多舉動。這些舉動顯示，布希政府極有可能推行一條“平行發展戰略”：在發展對華關係的同時，平行發展對臺關係，使中美關係與臺美關係脫鉤處理。這種變化體現為：

    （一）突破台灣當局領導人和敏感官員赴美活動限制。

    歷經老布希、克林頓、小布希三屆政府，台灣當局高層官員赴美活動禁訪令已日益被美國政府突破，未來中美以及海峽兩岸在台灣當局高層官員赴美活動問題上的攻防焦點將是，台灣當局領導人（“正副總統”、“正副行政院長”）能否訪美和台灣當局“國防、外交”類別的官員能否到首都華盛頓活動。一年多以來的情況證明，在台灣領導人“過境”美國問題上，布希政府大幅放寬原有限制，“過境”有成為非正式訪問的危險。布希政府上臺後，放寬了台灣高層赴美訪問、“過境”限制。布希政府官員揚言，過去美不允許台灣官員赴美訪問是美國“自己設下的限制”，並不是根據與中國作出的任何協議。在台灣當局和親臺組織的遊説下，美國國會成立的“台灣小組”也將解除美國對台灣高層官員訪美限製作為活動目標。目前“外交部長”、“國防部長”的禁訪令已被布希政府破壞。2001年，“外交部長”田弘茂赴美訪問，2002年3月，“國防部長”湯曜明赴美參加“美臺國防會議”。在台灣當局領導人在美國“過境”問題上，美國官員聲稱不但有先例，而且“理應如此”，不違背美國的“一個中國”政策。

    布希政府對過境地點、過境期間活動限制、過境原則等方面作出大幅調整。2001年陳水扁過境美國期間，美在原有“安全、舒適、方便”三原則外強調“尊嚴”，過境地點包括紐約和休斯頓兩地，主要活動包括大量會見國會議員、與紐約、休斯頓市長等會談；觀看盛大體育比賽、舉行大規模宴會、廣泛會見美工商界人士、主要智庫學者，台灣當局還動員親臺僑民全程為陳水扁造勢，已大大“突破”了以往臺最高領導人“過境”美國時受到的各種限制。美國有學者將此事稱為“邁向正式國是訪問的第一步”。其後，“副總統”呂秀蓮、前“行政院長”張俊雄等按此模式在美“過境”。除妄圖突破高層官員訪美限制外，台灣當局還全力提高與美國國會和行政官員的接觸層次。2001年底“行政院秘書長”邱義仁一行赴美期間得以會見副國務卿阿米蒂奇和國務院、國安會以及國防部主管亞洲事務的官員。2002年3月“國防部長”湯曜明以私人身份赴美時，與美國國防部副部長沃爾福威茨進行100分鐘的會晤，國務院亞太事務助理國務卿凱利也與湯舉行“短暫公務會談”。這在臺美“斷交”後極為罕見。

     （二）全面介入台灣“安全防衛”。

    布希政府時期，美臺軍事關係空前密切，各層次交往頻繁。美國對臺軍事支援出現以下三個變化：第一，對臺軍事政策從過去“消極響應”轉向“主動干預”，美全方位介入臺軍事務。近年以來，美軍逐步將長期的台灣提出要求、美方作出回應的“觸發－響應”模式轉變為主動干預，積極插手臺軍軍事構建，甚至協助臺確立所謂“防衛構想”。自1999年起，美國利用3年時間，依次對臺空、海、陸三軍進行戰鬥力評估，根據評估結果決定對臺軍售項目重點。而取名臺美共同防禦條約時期“樂成”的新合作專案，自2000年初開始運作，未來將秘密簽署臺美軍事備忘錄，美將向臺提出“台灣防衛作戰構想”。第二，從“戰略模糊”轉向“戰略清晰”。布希政府揚言，美國在台灣問題上傳統的“模糊戰略”既難以解釋、又難以執行，限制了美國與台灣的政治、軍事單位必要的聯繫，無法有效處理突發危機。上臺後，布希本人有關“盡其所能協助台灣自衛”的談話被視為歷屆美國政府最“清晰”的表態。副總統切尼説,中國“愈來愈擺出威脅台灣的姿態時，模糊可能是一項錯誤”。國家安全顧問賴斯等重要官員提出，任何試圖改變現狀的活動，美都將介入，美的立場將“不再曖昧”。國安會顧問哈裏查德建議，“動武”不僅指登陸台灣，“舉凡騷擾台灣航運船隻、封鎖港口等都是手段”。第三，從聚焦兩岸軍力“平衡”轉向聚焦“和平”，呼應臺的以武拒統論調。《八一七公報》以來，美國一直將維持兩岸軍事平衡作為對臺出售先進武器的藉口。布希政府在繼續鼓吹兩岸軍力“動態平衡”的前提下，轉而將臺海“和平絕對化”，並強調美臺軍事合作對和平的“貢獻”，妄圖強化雙邊軍事關係的“正當性”。美將自己塑造成“臺海和平不可或缺的關鍵角色”，《亞洲華爾街日報》叫稱，美不應坐視臺“被中國恐嚇”，太平洋軍司令布萊爾稱，美軍的角色是“使中國不致發動侵略”，維持兩岸軍事態勢穩定，“為兩岸和平解決爭議提供基礎”。國家安全顧問賴斯為美辯解説，“一個有安全保障的台灣，有助於恢復兩岸對話”。陳水扁當局則呼應説，臺海和平是臺美“共同的語言”，而臺海和平是建立在“兩岸實力相當的基礎上”。

    （三）在國際場合向台灣提供“外交保護”。

    布希政府改變了克林頓政府的“被動”作為，在台灣參與國際組織問題上全面呼應親臺勢力，中美以及海峽兩岸圍繞這一問題的鬥爭日趨激烈。美國的變化主要體現為：第一，支援台灣“參與”主權國家資格的組織。由於聯合國具有極高的政治象徵意義和敏感性，布希政府沒有公開支援台灣的主張，但也出現了值得注意的變化。去年的聯大會議期間，美國對少數國家提出的所謂台灣加入聯合國提案保持沉默，改變過去連續兩年明確反對的做法。布希政府政策的調整集中體現在所謂參與世界衛生組織一事，美國不但支援台灣成為“觀察員”，而且妄圖使台灣正式加入。2001年5月11日，布希在回信國會議員稱，將“設法找出具體方式”，包括支援台灣專家參與世界衛生組織顧問委員會；支援台灣參與世界衛生組織主辦的會議；擴大台灣和美國間的醫療衛生合作等，促使國際社會接受台灣參與世界衛生組織和其他國際組織。國務卿鮑威爾提出，使台灣“參與但不取得會員資格”對美國有利。2002年2月，衛生部長湯普生揚言，布希和他本人都支援台灣參與，布希政府正與台灣當局、世界衛生組織秘書處、會員國“密集咨商”，第一步是“觀察員資格”。美國國會的動作則更加頻繁，不斷炮製各種表達意見的決議案和具有約束力的授權案。第二，在非主權資格的國際組織中支援台灣成為“完全平等”成員。

    （本文作者單位：中國社會科學院台灣研究所）

    中國網2002年7月22日