人權從何時起成為中美關係中的主要爭執問題

    《中美聯合公報》發表30週年了，它標誌著中美關係的歷史性轉折。在這30年中的前17年中，人權並沒有成為中美關係中的主要爭執問題之一，因為美國政府把人權考慮納入外交政策始於1977年上臺的卡特總統，而在1989以前，中國並不是美國人權外交政策的主要目標。在冷戰結束以前，美國人權外交政策的主要目標是美國在冷戰中的主要對手蘇聯及其盟友。正是由於中美之間自70年代初起建立起的共同抵制蘇聯擴張主義的戰略夥伴關係，美國一直沒有把人權關注的重點放在中國。這一情況被美國的研究者看作是這一時期美國人權外交政策中的另一種意義的“雙重標準”的例證之一。

    然而，眾所週知，冷戰的結束和八九政治風波改變了這一情況。正如著名的美國中國問題專家哈裏哈丁所説，“天安門危機把人權問題帶到中美關係的中心，並把它變為衝突的主題。 ”1989年6月在中國發生的政治風波，使美國在中國問題上的輿論瓦解了，美國媒體對中國所發生的事情誇大其詞的報道，以及觀點一邊倒的各種文章和報刊社論，煽動起了美國公眾的情緒。美國公眾對中國的態度因此發生了急劇的變化，對中國有好感的公眾從1989年2月的72％下降到7月的31％，而認為中國是美國敵人的公眾從19％上升到39％。

    美國如何執行其對華人權政策

    1989年12月美蘇兩國在馬爾他舉行的首腦會談在國際上被認為標誌著冷戰的結束，恰巧與中國的八九政治風波發生在同一年。這樣，冷戰結束之後，所謂的“中國人權問題”成了美國人權外交政策議事日程上的重點。普通中國人對美國“人權外交”耳熟能詳也始於此。八九政治風波之後，雖然老布希總統、大多數國會領導人和中國問題專家反對正式同中國斷交，主張美國應當在政治和道義上勸説中國政府促進民主和尊重人權，布希也試圖把中美關係引向建設性的方向，他一方面試圖勸誘中國政府在此之後採取一些改善形象的措施，另一方面儘量避免在他看來是對中國的公開懲罰和反中國的措施，但是，在公眾輿論、媒體和國會的壓力下，布希政府頒布了一系列制裁中國的措施，並於1990年4月11日頒布了總統行政令，規定天安門事件期間已經在美國的中國留學生不受驅逐。而美國的批評者斷言，布希總統過分強調中國對美國的戰略意義和經濟上的重要性，而忽略了美國對中國人權狀況和政治改革的關注。 。

    從1990年開始，中國的最惠國待遇問題成為美國對中國人權政策的核心爭論問題。在布希任職最後的兩年中，政府與國會中政府政策的支援者和跨黨派的批評者之間在中國最惠國待遇問題上的辯論一直沒有停止，而爭論的焦點是，是否把最惠國待遇同人權狀況和其他問題聯繫在一起。布希政府之所以不遺餘力地為延長中國最惠國待遇進行努力，是因為它把建立在中國最惠國待遇基礎上的中美貿易關係看作是維持中美關係的關鍵。雖然布希確實成功地維持了中國的最惠國待遇，但是他的聲譽卻最終大受影響。他對中國採取的一些較強硬的措施也常常被國會和媒體看作過於軟弱和遲緩，不足以平息來自國會和媒體的批評和它們對政府對華政策的不滿。在1992年總統競選期間，布希的對華政策也成為克林頓攻擊點。

    克林頓上臺之後，美國給予中國的最惠國待遇問題經歷了同中國的人權問題掛鉤和脫鉤的過程。1994年5月26日改變了在中國最惠國問題上的做法，宣佈他決定延長中國的最惠國待遇，並將不再把最惠國待遇同人權聯繫在一起。雖然他認為中國仍然存在著嚴重的人權問題，但他表示，切斷最惠國待遇和人權兩者之間的聯繫更符合美國長遠的戰略利益，因為中國有核武庫，在安理會有否決權，這是亞洲和全球安全的一個重要因素。而且中美經貿關係對於美國人來説非常重要。

    在使中國的最惠國待遇問題同人權問題脫鉤之後，克林頓立即宣佈要用“新的途徑”來實現美國的“一貫目標”，其中之一是把中國的人權問題列入國際論壇的議事日程，使它多邊化、國際化。執行這一措施的一個貫穿始終的方法就是，繼續在聯合國人權委員會上提出譴責中國人權狀況的議案。這樣，在從1990年到2001年的12年中，美國曾聯合其他西方國家10次在人權委員會中提出關於中國人權狀況的議案，但均被挫敗。2001年美國在對聯合國人權委員會的成員國選舉中落選，從而阻止了它在2002年舊戲重演。其實美國國務院的官員對於在聯合國人權委員會上提出譴責中國的議案的成效頗有保留，但他們不得不繼續做給國會看。

    在克林頓的第二個任期，美國政府中形成了一個主流看法：使中國這樣一個大國融入國際社會，對中國採取接觸政策而不是孤立政策，是符合美國的利益的。但是2000年初當克林頓政府準備推動給予中國永久性正常貿易關係的問題時，在眾議院中遇到了強大的阻力。為了在分歧嚴重的眾議院中獲得必要的支援，5月3日，政府官員宣佈了一個嚴格的貿易監督計劃，並宣佈支援建立一個國會－行政聯合委員會來監督中國的人權狀況。眾議院很快就建立這樣一個委員會達成了一致意見。這樣，在“美對華永久正常貿易關係議案”的第二部分“中美關係”（亦即“2000年美中關係法”）包含了一項設立監督中國人權狀況的國會－行政聯合委員會的條款。

    在美國的對華人權政策中，特別引人注目的是，西藏問題越來越佔據顯著的位置。美國政府對西藏的興趣于80年代被重新點燃。在此之前，隨著1971年中美之間關係的解凍，美國對達賴喇嘛的財政支援停止了，但是到80年代，西藏成為美國人權關注的目標之一。

    小布希政府同他的民主黨前任一樣在美國的對華政策中強調人權。目前美國政府對中國人權狀況批評最多的是中國缺乏宗教自由、新聞自由和結社自由。

    中美在人權問題上的分歧難以彌合

    一般而言，在推行人權外交政策方面，美國國會比行政部門要積極，民主黨比共和黨要堅決，例如民主黨的克林頓總統曾把人權列為與經濟和安全相並列的三大外交政策目標之一。但是，我們不能忽視，人權是自卡特起五任總統、共和與民主兩黨共同追求的目標，它不因政府的更疊、甚至冷戰的結束而有所改變。這是因為正如我們經常説的：外交是內政的延續，美國的人權外交政策主要産生於美國國內政治，從長遠的原因講，産生於美國理想主義的外交傳統；從切近的原因講，産生於70年代中期前美國國內的一系列重大事件－－民權運動、水門事件、國會立法，國際上美國深陷其中的越南戰爭和由此造成的美國國內輿論的強烈反應。從這些原因來看，美國的人權外交政策更多地是由國內因素引起的，那些事件把美國的外交推向同一個方向－－更加重視人權。60年代中期達到高潮的民權運動使公民基本權利的思想更加深入人心；水門事件使公眾了解到當權者可能如何濫用權力，侵犯公民的權利，因而應當受到制約；越南戰爭則一方面使美國人驚異地看到自己號稱民主的國家如何侵犯一個萬里之外的小國，殘酷地殺戮那裏的無辜百姓，把自己的士兵派到戰場上去送死，另一方面，它引發了關於美國對外行動目的的討論，並導致了大量有關人權的立法的産生。迄今影響美國對外援助的三個基本法案都是在越南戰爭結束後通過的，這些法案禁止和限制美國政府對‘嚴重侵犯國際公認的人權’的國家提供經濟和軍事援助，並要求在美國國務院內設立分管人權事務的部門（卡特政府據此建立了國務院人權局）。因此，1976年卡特打著人權的旗號進行競選，並在當選後大張旗鼓地推行人權外交政策便不是偶然的，它具有深刻的國內政治根源。

    此外，美國政府的人權外交政策受到公眾廣泛支援的基本原因，是因為民主和人權是美國人的基本價值觀念。由於這一基本價值，再加上對自身文化和政治制度的優越感，多數美國人理所當然地認為其他國家的人民應當傚法他們的制度，對於與自己文化和制度不同的國家，尤其是社會主義國家，他們就總是橫豎看不順眼，總會感到奇怪它們為什麼不能變得像自己國家一樣。

    由於存在著廣泛的國內輿論基礎，美國政府從來不打算放棄或軟化它在對中國人權問題上的立場，尤其是在人權在國際上日益受到普遍重視的今天。我們應當留意到，雖然那些諳熟中國歷史和政治的著名的美國中國問題專家們比普通美國人和政府官員更加了解在中國共産黨的領導之下，特別是在中國實行改革開放之後，中國人權狀況得到了迅速和全面的改善，因此他們在各種場合以某種含蓄的方式為中國作辯護，但即使是這些人也並不對美國的對華人權政策持批評態度，而只是希望中國人能理解美國的立場和方法。例如美國伯克利大學的政治係教授奧克森伯格1996年9月2日美中教育交流中心回答中國聽眾的提問時説，“美國是一個多種族和多民族組成的社會，它需要有一種共同的東西把不同的人凝聚在一起，這就是統一的價值，人權就是這樣一種價值，它是美國立國之本，因此美國絕不可能在對外政策中放棄它。”哈裏哈丁在其論文中説：“美國不可能放棄它在國外促進人權的興趣，因為理想主義的強旋律貫穿于美國國家事務的思想，而且美國人越來越相信尊重人權同負責任的國際行為和有吸引力的對外投資環境是相互密切關聯的。”曾經主持過江澤民主席在哈佛大學的講演的哈佛大學教授傅高儀也曾在中國這樣解釋説：冷戰結束後“我們對中國講人權，不是因為我們恨中國，而是因為這正是我們的理想主義。”

    因此，後冷戰時代美國同中國在人權問題上的爭執便不足為奇。即使是在911之後恐怖主義者被布希政府宣佈為美國當今的主要敵人之時，我們也不可能指望它改變美國政府在人權問題上的一貫立場。我們唯一能做的就是在處理具體的爭執問題，維護中國的國家利益、主權和聲譽的同時，努力增進美國人對中國的了解和理解，同時用中國經濟迅速增長、人民生活水準持續提高和人權狀況不斷改善的事實，來增強我們觀點的説服力，還擊美國右翼勢力對中國人權狀況的攻擊。

    (周琪 中國社會科學院美國研究所研究員、美國政治研究室主任)

    中國網 2002年2月26日