最低生活保障制度是我國社會保障體系中的“最後一道保障網”。自1993年上海市率先建立至今已近8年，該制度執行的現狀究竟如何？貧困地區是否也有這一制度？當地財政能否保證這一救濟的實施？同時又是如何保證的？目前織就的這樣一張“社會保障安全網”能否保障城市貧困人口脫貧？為此，中國網就上述問題專訪民政部救災救濟司社會救濟處王治坤處長。
中國網（以下簡稱中）：我國的“最低生活保障線”執行的現狀如何？是否大、中城市全部都有？
王治坤處長（以下簡稱王）：城市居民最低生活保障制度，是按照最低生活保障線標準進行救助的新型社會救濟制度，它是對我國傳統社會救濟制度的改革、完善和發展，是我國社會保障體系中的“最後一道保障網”。
1993年，上海市率先建立城市居民最低生活保障制度。1997年9月，國務院發出通知，要求在全國建立城市居民最低生活保障制度。到1999年底，全國667個大、中、小城市和1682個縣人民政府所在地的鎮（縣城）已全部實施了最低生活保障制度，目前，不少地方已把最低生活保障網擴大到了所有非農業戶口的居民。到2001年第一季度，全國享受最低生活保障的人數為416萬人，月每人平均領取保障金60元左右。
中：我國低保的水準如何？高“線”是多少？低“線”又是多少？實際生活水準與“線”之間的差距是如何補齊的？在“線”下的人中間是有區別的，在具體發放救濟時又是如何具體操作的？各地區之間也是千差萬別的，各地又是如何切實執行的？
王：最低生活保障作為一項在全國實施的制度，在基本原則、實施範圍、資金來源、管理體制等方面必須要有統一的要求，但由於我國東西部差異較大，大中小城市的消費水準也不一樣，因此，中央只能確定制定最低生活保障標準的原則，具體標準由各地根據當地實際情況自行確定。根據1999年10月1日開始實施的《城市居民最低生活保障條例》規定，城市居民最低生活保障標準，由市、縣人民政府民政部門會同當地財政、統計、物價等部門，“按照當地維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，並適當考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定。”由此看出，城市居民最低生活保障作為社會保障體系中的“最後一道安全網”，其保障水準是以維持城市居民基本生活為原則，在整個社會保障體系中其標準也是最低的。
目前，全國各市、縣的保障標準有很大差異，就是一個省或自治區內的各市、縣標準也不一樣。從整體上看，北京、上海和廣東省保障標準較高，標準最高的是深圳市319元；標準較低的省份有貴州、江西和內蒙古等，標準最低的是貴州省的黔西縣，標準為78元。
36中心城市（城區）保障標準
（單位：元/人、月）
城市 標準 城市 標準
北京 280 廣州 300
天津 241 南寧 183
石家莊 182 海口 221
太原 156 成都 156
呼和浩特 143 重慶 169
瀋陽 195 貴陽 156
長春 169 昆明 182
哈爾濱 200 拉薩 170
上海 280 西安 156
南京 180 蘭州 156
杭州 220 西寧 155
合肥 169 銀川 160
福州 200－220 烏魯木齊 156
南昌 143 深圳 319
濟南 208 廈門 265－315
鄭州 169 寧波 215
武漢 195 青島 200
長沙 200 大連 221
一個家庭能否領取最低生活保障金，主要是看其家庭成員每人平均收入是否低於當地規定的最低生活保障線標準，同時也要看其家庭實際生活水準是否明顯高於當地一般生活水準。
在實際工作中，有些城市是按照家庭人數多少確定保障標準的，1人戶家庭保障線標準最高，2人戶家庭次之，3人以上戶家庭最低，如福州、廈門等市；還有一些地方在使用統一標準的同時,對無依無靠的孤寡老人，保障標準則要上浮20％，如廣州、大連等市。
保障金是根據家庭每人平均收入與當地最低生活保障線標準的差額，以家庭為單位發放的。如一個3口之家，家庭月每人平均收入170元，當地最低生活保障標準200元，那麼該家庭每月應領取保障金為90元。當然，對沒有任何收入者，如無依無靠的孤寡老人等，則按照保障標準全額發放保障金。
另外，部分地方在給保障對象發放最低生活保障金的同時，還對保障對象發放一些實物，如北京市每月在按照280元標準進行最低生活保障的同時，每月還要發給保障對象價值40元的“糧油幫困卡”，保障對象持卡可在指定糧店領取糧油。
中：我國貧困地區是否也有“最低生活保障線”？當地財政能否保證這一救濟的實施？同時又是如何保證的？
王：如前所述，我國所有城市和縣城，包括貧困地區的城市的縣城，均已實施了城市居民最低生活保障制度。在實施這一制度過程中，貧困地區，尤其是財政困難地區遇到了一些實際困難，特別是資金方面的困難，這些地方僅靠當地財力，很難實現保障的全覆蓋。目前，這些地方一方面正在按照中央要求，調整財政支出結構，加大對包括最低生活保障在內的社會保障的投入；另一方面，中央財政也在進一步加大對中西部社會保障的投入，以支援和幫助其建立和完善社會保障制度。
中：最低生活保障工作具體的操作是否全是由各地民政局負責？保障金落實到具體人頭需要哪些程式？
王：按照《城市居民最低生活保障條例》規定，城市居民最低生活保障制度實行地方各級人民政府負責制。縣級以上地方各級人民政府民政部門具體負責本行政區域內的城市居民最低生活保障管理工作；財政部門負責落實保障資金；統計、物價、審計、勞動保障和人事等部門也要做好相關工作。民政部負責全國城市居民最低生活的管理工作。
最低生活保障工作程式主要包括申請、審核、審批、領取、變更和調整等。具體手續是：
（1）由戶主向戶籍所在地的街道辦事處或鄉鎮人民政府提出書面申請，並出具有關證明材料，填寫《城市居民最低生活保障待遇審批表》；
（2） 街道辦事處或鄉鎮人民政府進行初審，並將有關材料和初審意見報送縣（市、區）級人民政府民政部門審批；
（3） 縣（市、區）級人民政府民政部門經審查，對符合條件者批准其享受最低生活保障待遇，同時發給《城市居民最低生活保障金領取證》；對不符合條件者，書面通知申請人。
縣、區民政部門和街道辦事處、鄉鎮人民政府對申請人的家庭經濟狀況和實際生活水準進行調查核實時，申請人及有關單位、組織或者個人應當接受調查，如實提供有關情況。
（4） 保障對象持《城市居民最低生活保障金領取證》和身份證或戶口簿，在規定時間和地點領取最低生活保障金。最近不少地方已實行通過金融或郵電部門發放保障金。
（5） 管理審批機關在一季度或最長不超過半年時間內，對保障對象的家庭收入情況核查一次，根據家庭收入變化情況，進行調整。
居民委員會是群眾自治組織，它受街道辦事處或鄉鎮人民政府委託，可以接受保障對象申請，並做一些入戶調查等具體工作，協助政府做好最低生活保障工作。
中：我國是否還存在“應保未保”問題？目前織就的這樣一張“社會保障安全網”能否保障城市貧困人口脫貧？
王：目前，我國雖然建立了城市居民最低生活保障制度，但只能説是初步的，這項制度規範和完善的任務還十分繁重，特別是很多地方還存在著“應保未保”問題。據民政部門調查統計，全國城市貧困人口約有1400萬人，但到今年第一季度末，全國享受城市居民最低生活保障待遇的人數僅有416萬人，還有近1000萬人未被納入最低生活保障網。究其原因，主要有三個方面：一是一些地方財政困難，且自身調整支出結構的餘地非常有限，只能是有多少錢保多少人，先把困難人員中的最困難者保起來；二是工作中還存在著不規範的地方，如一些地方規定，在就業年齡段的人員，無論是否有工作或收入，都要按其有一定收入計算，人為地限制了困難人員進入最低生活保障網；三是也有部分困難家庭認為保障標準太低、保障數額太少而不願申請領取；還有些家庭怕子女上學或出門受歧視而不願申請救濟。
城市居民最低生活保障制度只能保障城市居民最基本的生存需求，而不可能保障城市貧困人口的脫貧。城市貧困人口的根本脫貧之路在於就業。當然，包括最低生活保障在內的各項社會保障措施，將會在保障城市貧困人員基本生活的前提下，幫助和促進其走出生活困境。
中：目前我國城市貧困人口都是哪些人？
王：目前，我國城市貧困人口除“無生活來源、無勞動能力、無法定扶養人”（即三無對象）這一傳統救濟對象外，主要集中在以下三類家庭：一是家庭主要勞動力下崗、失業、無業而又沒有其他收入者。在下崗失業人員中，年齡偏大、沒有特長，以及遠離城鎮的國有大中型企業職工這兩類人群因再就業難度大，生活最為困難；二是家庭中有殘疾人和病人，醫藥治療費過高者；三是家庭中缺少勞動力，且有正在就讀的學生，支出較高者。
中：我國農村最低生活保障工作的情況如何？
王：在大力推進城市居民最低生活保障工作的同時，各地也比較重視農村最低生活保障制度建設。據統計，到2000年底，全國有29個省、自治區、直轄市不同程度地開展了這項工作，其中北京、天津、河北、河南、遼寧、吉林、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、陜西、寧夏等14個省（區、市）已全部建立和實施了農村最低生活保障制度，農村人口中有300多萬人得到最低生活保障，保障金額7.3億元（含實物折款），其中財政投入和集體投入大體各佔一半。
與城市居民最低生活保障相比，農村實行最低生活保障制度在救濟內容、救濟方式、救濟標準、救濟週期、資金來源等方面都存在較大區別。例如核算家庭收入是一年為一個週期，保障標準也是以年為單位進行制定。一般是根據上年度家庭每人平均實際收入和保障標準的差額，發放本年度的保障金或實物。發放時間有按月發放的，也有按季或半年發一次的。資金來源於財政撥款和鄉村集體投入。從已實施這項制度的地區平均水準看，一般月每人平均補差大體在15元至20元之間，基本保障了農村貧困居民的吃、穿、用等方面的最低生活需求。
農村最低生活保障制度的建立，使過去由政府和集體實施的臨時救濟，轉變成一項更加規範的社會救濟制度。從工作發展情況看，經濟較發達地區條件比較成熟，已基本建立起了標準、辦法有別的農村最低生活保障制度。經濟欠發達地區，由於農村社會救濟任務繁重和地方財政困難等因素，建立農村最低生活保障制度難度相對較大，目前欠發達地區的不少地方正在進行積極探索。
民政部將在認真做好城市居民最低生活保障工作的同時，加強對農村最低生活保障工作的指導。對已經實施這項制度的地區，主要是加強調查研究和政策指導，對工作中出現的問題及時加以研究和解決，總結交流工作經驗，不斷規範和完善制度；對尚未建立這一制度的地區，則是因地制宜，分類指導，量力而行，穩步推進，具體實施時間由各地根據需要和可能自行決定。
中國網2001年7月10日
