農業補貼有助要素資源優化配置

農業是經濟社會發展的“壓艙石”和“穩定器”，尤其是對於發展中國家或者是人口大國來説，糧食安全就顯得尤為重要。農業生産特點是自然再生産和經濟再生産交織，自然風險和經濟風險並存，因此，政府政策對於農業生産的支援和引導就顯得尤為重要。對農業進行補貼是大多數國家支援農業發展的通行做法，以此來保護弱勢産業，促進農業發展和保障糧食安全。

目前，我國正處於全面建成小康社會的關鍵時期，但農村發展仍是短板。農業補貼作為財政支農政策的重要組成部分，農業補貼相關政策的制定和完善，對於農業發展、鄉村振興及農民富裕等都具有重要意義。事實上，中國農業補貼的範圍和力度雖然有所擴大和提高，但農民所得到的農業補貼金額並不高，並且在WTO框架下，農産品價格的“天花板”逐步封頂和農業生産成本的“地板”迅速抬升，補貼能帶來的農民收入增長畢竟有限。加之，非農就業收入日益增長，不足以改變農業生産收益相對較低的局面。我們必須清楚地認識到農業補貼的作用和效果，這對於補齊全面建成小康社會短板、促進要素自主有序流動、提高要素配置效率、推動要素資源市場配置的完善等都具有重要意義。

促進農民增收的重要工具

我國農業補貼政策的內涵不斷變化。農業補貼開始於20世紀50年代末，最早以國營拖拉機站的機耕定額虧損補貼形式出現，之後逐漸擴展到農用生産資料的價格補貼、農業生産用電補貼和貸款貼息補貼等方面。自2004年起，我國逐步建立了以農作物良種補貼、種糧直接補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼為主的農業補貼體系，並且于2006年開始全面取消農業稅。不僅如此，農業補貼範圍和作物品種也在不斷擴大。作物品種從水稻、小麥、玉米補貼擴大到馬鈴薯、棉花、花生和青稞等農作物。如山西、江蘇開展的秸稈還田作業補貼、陜西省的玉米地膜補貼等。農業補貼體系正在逐步完善、優化，2016年全面推開“三項補貼”改革（農作物良種補貼、種糧直接補貼和農資綜合補貼三項補貼合併為農業支援保護補貼），調整大豆、棉花的臨儲政策為目標價格制度；取消玉米臨儲政策，改為生産者補貼等，農業補貼已經從“流通暗補”轉變為“生産明補”，補貼的深度和廣度不斷擴大。

農業補貼是農民增收的重要途徑之一，我國農業補貼的金額不斷增加，2004—2016年四項補貼金額從145億元增加到1652億元，增長了十幾倍。在農産品收益不高、農業生産成本迅速增長的背景下，補貼成為農戶增收的重要途徑。根據2019年上海財經大學關於31省（區市）243個地級市的千村調查數據顯示，農民獲得的畝均耕地地力保護補貼均值達到100元以上，家庭所獲得的農業補貼，構成農民家庭經營收入的重要來源之一。

調節要素價格的重要手段

農業補貼不僅是增加收入的途徑，也是調節要素價格和引導要素優化配置的手段。根據補貼的性質，我國現有的農業補貼從經濟性質上大致可以分為獎勵類補貼、資本類補貼、普惠類補貼三大類。

第一類是資本類補貼，如農機具購置補貼、良種補貼、農資綜合直補等。資本類補貼會降低資本的相對價格，促進種植大戶增加資本投入，擴大農業生産規模，使得生産要素的配置效率得以提高，有助於農業生産要素的合理配置，有效促進農業生産的規模化經營，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。

第二類為獎勵類補貼，包括水稻、大豆、玉米生産者補貼等。獎勵類補貼類似于效率工資，有助於增加務農的收益，提高農戶從事農業生産的意願。獎勵類補貼在調節勞動和土地要素價格方面具有重要作用。一方面，非農就業工資快速增長，而從事農業生産的收入相對較低，獎勵類補貼的增加或者範圍的擴大，在一定程度上提高了勞動要素投入農業生産的相對收益。例如最低收購保護價格、生産者補貼（玉米、大豆、稻穀）等。另一方面，獎勵類補貼也調節了土地要素的價格，直接增加了種植大戶的收益，降低了種植大戶的成本。例如種植大戶補貼、農業支援保護補貼（糧食適度規模經營）等。

第三類補貼為普惠類補貼。普惠類補貼類似于生息資産産生的紅利，補貼對象基本上為擁有承包權的農戶。農戶即使將農地出租只是出租經營權，保有承包權，依然可以獲得普惠類補貼，其持有紅利並不會減少。普惠類補貼在一定程度上增加了農民收入，因而對農地流轉往往具有促進作用。

進一步優化“三農”資源配置

要素價格是要素配置的核心。農業補貼所引起的農業投入要素價格變化，必然引起要素資源配置的調整，尤其在我國向現代農業的轉型時期，必須實現高産出下的農業要素優化配置，包括土地、資本、勞動的優化配置。

農村土地要素配置的優化，自1984年的中央一號文件“鼓勵土地逐步向種田能手集中”開始，農民對土地的承包權不斷強化，土地經營權交易逐步被賦予農戶。農地流轉率從2000年的11.63%增長到2008年的21.15%，2018年農地流轉率高達37%。農業生産中，機械投入不斷增加，2018年農業生産綜合機械化率達到69%。家庭聯産承包責任制的改革，在提高農業生産效率的同時也形成大量的農業剩餘勞動力，並且隨著非農部門的發展和城市化進程的推進，大量勞動力跨部門、跨區域轉移以提高收入水準或者是改善生活條件，2019年農民工總量達到29077萬人。伴隨著勞動要素流動的加快，農業生産中勞動要素變得相對稀缺，資本要素投入逐漸增加，土地要素逐步向規模化傾斜。農業補貼在增加收入、調節要素價格的同時，也促進了要素資源的優化配置。其不僅對農業生産形成激勵機制，而且促使農業生産向縱深分工和現代化農業生産模式轉變。發揮農業補貼在優化要素資源配置過程中的作用是農業現代化改革的重要舉措，具體包括以下幾個方面。

獎勵類補貼可以提高農民農業生産收入，從而引導勞動要素在農業部門和非農部門的合理配置。獎勵類補貼對於規模種植戶來説，不僅可以增加其經營農業生産的收入，而且可以促使其生産規模進一步擴大。

農村勞動力的大規模轉移，使得農業生産中勞動要素相對稀缺，資本類補貼降低資本相對價格，使得資本相對勞動的價格變得低廉，促進農民在農業生産中增加資本的投入，或者在要素投入中形成資本對勞動的替代。同時，農業補貼資本投入的增加也可以有效促進農業收益增加。尤其是農用機械具有一定專用性，能夠提升勞動生産效率從而促使農業生産規模的擴大。農業生産規模化也有助於降低資本的單位成本分攤，從而減少農業生産成本，進而使得農業生産單位或者總收益增加。

普惠類補貼不僅是財政的轉移支付，某些普惠類補貼由於其計稅方式和計稅基礎與農地是否撂荒有關，也促使農民將農地投入農業生産或者轉租給他人，避免土地要素的閒置或者無效配置，使得土地要素的配置更加有效。

國務院2020年發佈的《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》指出，要“促進要素自主有序流動，提高要素配置效率”。農業補貼的完善和優化，有助於促進和引導要素有序流動和提高要素配置效率，並且農業補貼對於補齊全面建成小康社會的短板和實現小農生産與現代化農業的有機銜接也具有重要意義。

（作者單位：上海財經大學三農研究院）