新《大氣污染防治法》能解決霧霾嗎？_中國訪談

活動標題

新《大氣污染防治法》能解決霧霾嗎？

活動描述

時間：2016年1月15日10:00
簡介：新《中華人民共和國大氣污染防治法》自今年1月1日起開始施行，這部被稱為“史上最嚴”的《大氣污染防治法》有何亮點？對大家最關心的霧霾問題有何應對？新法通過以來的實施情況如何？今天的《中國訪談》將一一為您解答。

文字內容：

中國網:
中國訪談，世界對話，歡迎您的收看。2015年悄然過去，新《環保法》實施已經一週年，天空中的霧霾卻並未隨之散去。清新乾淨的空氣已經成為很多人對於新年的期待。新的《中華人民共和國大氣污染防治法》自今年1月1日起開始實施，這部被稱為“史上最嚴”的《大氣污染防治法》有何亮點？對大家最關心的霧霾問題有何應對？新法通過實施以來的情況如何？今天的《中國訪談》將一一為您解答。

首先歡迎今天到場的嘉賓，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、中國社會科學院法學所教授、湖南大學法學院博士生導師常紀文教授。常老師，歡迎您。

2016-01-15 08:30:51
中國網:
我們知道最近北京市兩次亮起了霧霾的紅色預警，使我們聯想到曾經著名的“霧都”倫敦。

2016-01-15 08:31:30
常紀文:
很多人把北京的霧霾跟倫敦的霧霾相提並論了。

2016-01-15 08:50:49
中國網:
1956年的時候英國針對當時的空氣情況頒布了《清潔空氣法案》，這是世界上第一部關於空氣污染的防治法案，之後這個法案不斷擴容完善，最終幫助倫敦摘掉了“霧都”的帽子。我們知道去年您專門去了倫敦考察霧霾情況，今年您參與修訂的這一部《大氣污染防治法》是否也能幫助北京、中國取得這樣好的成果呢？

2016-01-15 08:51:03
常紀文:
英國當年治理霧霾堅持了兩條原則。一是市場經濟的原則，政府對於合法設立的企業、排放合格的企業也不能隨意讓它搬遷，只能鼓勵，不能強制搬遷，用經濟措施和政府支援的措施鼓勵搬遷。對居民家庭取暖，比如木炭採取了一些限制性的措施。

二是不損害英國的國際競爭力原則。也就是説治理霧霾是一個漫長的過程，不可能一蹴而就，不能搞“環保大躍進”的方式來治理霧霾。

霧霾的防治既要有歷史緊迫感，也要有階段性的歷史耐心。包括現在我們治理霧霾，提出“十三五”時期達到什麼目標、2030年達到什麼目標，不是説明年一定要治理成功，因為它一年之內肯定是難以治理的，因為不能就環境保護而搞環境保護，因為霧霾是整個工業生産、社會生活造成的，工業結構調整也不是一天兩天能夠調整完的。所以，最後還是要採取符合中國國情的比較現實的方式，治理霧霾我們預計和工業化的進程密切相關。什麼時候我們實現了創新型的國家，霧霾治理就什麼時候會取得很大的突破和成功。我們預計2030年左右中國會完成工業化進程，在這時候我們的霧霾治理會取得根本性的改變，目前我們主要還是防禦戰，以後是主動戰。一旦我們進入了創新之國，不再用環境成本和人力成本贏得GDP增長的時候，而是用科技含量來贏得GDP增長的時候，這個時候我們的霧霾防治基本上就解決了。

2016-01-15 08:51:12
常紀文:
英國治理霧霾最後成功了，但非常艱辛非常痛苦。最後怎麼成功的？一是工業轉型，把很多企業搬遷，形成新的大倫敦地區。二是能源結構的改變，英國幾個部委官員介紹，他們之所以最後取得成功，根本性的措施是能源結構的改變。他們以前燒的煤炭有本國産的煤炭，更主要是海外進口的，因為長途運輸價格比較貴。後來是在英國的北海發現了油氣田，因為在本國邊上發現的，油氣價格很便宜，按照市場經濟的原則誰便宜就用誰，所以，很多企業就用了低廉的油氣，一下子把能源結構改過來了，對倫敦霧霾的消減産生了很大的作用。北京在這方面也可以去考慮一下，我們應該做什麼創新型的舉動。

2016-01-15 08:51:32
常紀文:
倫敦最後治理成功也是花了三十多年的時間。中國改革開放以後，工業三十多年的發展，取得了如此大的進步，我們的工業發展是快速和壓縮的，人家幾百年的我們三四十年實現了。那麼我們的環境污染就有一個特點，他們幾百年慢慢消減的環境污染我們必須在幾十年內消減完畢。所以，我們的任務更重，壓力更大，面臨的形勢更加嚴峻。英國花了三十幾年，我們三十幾年人民群眾肯定不會答應。因為我們整個最後轉型十幾年會完成，比他們短，所以，我還是很有信心。

2016-01-15 08:51:43
中國網:
在之前“違法成本低，守法成本高”被公認為是近年來中國環境問題屢禁不止的最重要的原因之一，對加大處罰力度，提高環境違規成本新法有什麼樣的規定，環保執法又有哪些創新方式呢？

2016-01-15 08:51:49
常紀文:
違法成本低，守法成本高，是以前發展中階段常見的現象。舉個例子，以燃煤電廠的脫硫脫硝為例，如果一個很大的燃煤電廠脫硫脫硝，一般一年運營成本達到幾千萬，有的甚至超過一億，也就是説成本很高。但有一些企業寧願選擇交罰款也不去治理，因為按照老的大氣污染防治法的規定，只要不造成大氣污染事故最高只能處罰10萬元，按照一般的處罰規定是一個月處罰一次，一年處罰12次，12次乘10萬是120萬，處罰成本一年120萬，而守法的成本是幾千萬甚至上億。新的《環保法》改變了這種現象，它提出了兩方面的措施。第一，罰款成本不得低於違法成本，不得低於你的違法收益，包括“按日計罰”，如果責令整改，一天不改正就罰50萬，10天就是500萬。新《環保法》實施以後，我得到的消息，目前最大的一個罰單是2000萬，針對一個供暖公司開出了2000萬的罰單。我剛才講的是新《環保法》，新《環保法》沒有規定具體的罰款數額，因為它是綜合性的基礎法，規定起來有難度，具體的數額要由各專門的法律做出規定，《大氣污染防治法》是一個專門的法律，裏面就對罰款數額做出了規定，得到了顯著的提高。

關於處罰新的方式，比如進口、生産、銷售不符合要求的機動車和機動船，就按照貨值幾倍處罰，3-5倍、4-6，比如你生産出來這些車價值10億，可能罰你40億。

2016-01-15 08:52:16
常紀文:
環保執法有一個創新的方式，就是約談，這是《大氣污染防治法》的一大亮點。《大氣污染防治法》的約談和其他約談概念上還是有一些差異的，環保約談帶有一定的責任追究意識。從最近的實施情況來看，約談一般是存在環境保護問題的城市、企業，包括北京排水集團也被環保部門約談了。去年約談了十幾個城市，包括鄭州、臨沂、承德這些城市都被環保部門約談了，這是一種新的方式。以前是“督企業”，現在是既管企業還管政府。

另外還有一點是我首創的一個理論，環境保護黨政同責理論，《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》這個文件裏面規定，環境保護工作搞得不好的“黨政同責”。這次中央環境保護督察組到河北去，約談了河北省的省委書記、省長，這是前所未有的。《大氣污染防治法》的實施不能只靠政府，還要靠黨委。雖然法律裏面不可能包括黨委，但我們還可以有一個黨內法規，剛才講的《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，它是由中共中央和國務院聯合發佈的。所以依法保護大氣環境的氣氛發生了改變，應該説氛圍是越來越好。

2016-01-15 08:52:26
中國網:
剛才您也提到約談這種方式是新法其中一個很大的亮點。這是否説明瞭我們環境監察工作的“變局”，強化了地方政府的責任呢？

2016-01-15 08:52:39
常紀文:
這次督察是以中央的名義進行的，叫做中央環境保護督查組，它的組成成分是中辦、國辦、環境保護部，中辦代表中共中央，國辦代表國務院，所以叫做中央環境保護督查組。河北省委書記和省長都參加了，這個規格是很高的，表明黨和政府對大氣污染、水污染的高度重視。督察要在兩年內在全國進行推廣，包括流域督察、區域督察，形式會發生一些變化。而且這回中央環境保護督查組的工作是中組部、中紀委沒有參與的，這是一個特點，它不查案子，就像中央巡視組一樣，把得到的線索、結論拿回來，向中共中央國務院彙報，然後把結果給中組部，發現了違規的線索給中紀委監察部，就跟巡視組一樣，巡視組的威力是特別大的。習近平同志擔任總書記以來巡視組發揮了很大的作用，我也相信中央環境保護督查組在今後兩年的工作也會和反腐一樣，在生態文明建設、大氣污染防治、水污染防治等方面會發揮很大的作用。

2016-01-15 08:52:50
中國網:
中央環保督查組的首站選擇了河北，因為河北是京津冀協同發展的“三大員”之一，新法中也提到了對污染的“聯防聯控”，您認為怎樣能夠切實做到“聯防聯控”呢？

2016-01-15 08:53:01
常紀文:
關於“聯防聯控”《大氣污染防治法》專門規定了兩章，第五章《重點區域大氣污染防治》，第六章《重污染天氣的應對》都涉及到區域性的。而這回大氣污染防治法的修改提出對區域大氣污染防治“統一規劃、統一標準、統一監測和統一的防治措施”。

“聯防聯控”現在得把邏輯搞清楚了，以京津冀為例，北京、天津、河北都得基於各自的能力和責任做出自己的一些貢獻，但是也要分清責任。我在前年就寫過文章，京津冀地區和長三角、珠三角及其他區域，大氣污染防治每個地區在基於各自能力做出貢獻的基礎上，還要分清責任，叫做“共同但有區別的責任”。一個地方污染“貢獻”很大，這個地方就要做出更大的努力來減少霧霾。當然還有一個歷史的責任，像河北建國以後就給北京做出很多的貢獻，北京相當於一個“抽水機”，把很多河北的資源抽過來了。去年在黨中央、國務院的安排下，北京和天津給了河北很多治理大氣污染的支援，北京和天津去年給了河北8億現金治理霧霾，這個體現了“區域一盤棋”的格局，也體現了“共同但有區別責任原則”。

2016-01-15 08:53:11
常紀文:
但我們擔心這變成變相的“不給錢就不治理霧霾”，拿到錢應該幹活，把這個錢用在霧霾防治方面，就怕拿錢不幹活，這是我們最擔心的。從目前來看，河北省做出了很大的貢獻。大概是2012年左右，河北省重的産業結構大概是佔到70%左右，現在只有40%多了，表明河北省已經做出了巨大的貢獻和努力，下一步他們的任務還很重，因為取暖季節的霧霾還那麼重，必須要採取進一步的措施。

京津冀的“聯防聯控”還有一點，叫做“互查”，在環境保護部統一部署下，河北到北京來查，北京到天津查，天津到河北查，叫做互查。這種互查如果把握得好還是不錯的。我建議可以請人大代表，每個地方的人大代表和政協委員參加，因為人大代表和政協委員往往是比較較真的，而地方官員往往存在“你好、我好、大家好”的現象。人大代表和政協委員都是有職責的，一個是權利機關的成員，一個是民主監督的成員，我認為有必要吸收他們來參加。

2016-01-15 08:53:25
常紀文:
另外“聯防聯控”還需要一個統一排污收費標準。比如京津冀、長三角、珠三角這些地區的排污收費標準，珠三角是統一的，在京津冀範圍內河北省的排污費還沒有調高，2014、2015年的時候北京市和天津市把排污收費標準提高了，有的是幾倍，有的是接近二十倍，在北京和天津排放污染物的成本是比較高的，倒逼企業開展污染防治。但因為河北經濟條件有限，所以最後它的排污收費標準沒怎麼提高，這對區域來説也是不公平的。

另外還有一點，我們講“京津冀一體化”將來的産業轉移，我們應該摒棄一種狹義的觀點——北京不要的産業必須給河北。因為河北自己的環境容量也很小，排放還是在京津冀範圍內，還是加重了京津冀地區的污染。有些清潔産業可以給河北，但污染的不能給，也不污染也不清潔的我們可以給到南方的一些省份，那裏的環境容量大一些。不一定所有的污染産業非要給河北，河北自己的環境容量也很小。

2016-01-15 08:53:44
中國網:
剛才您也提到霧霾的治理是相對漫長的過程，也是和我們的工業發展相依為命的。之前的《大氣法》更多強調大氣污染的末端治理，存在成本高、見效慢的問題。另一方面，一些地方環保部門是圍繞如何完成總量減排任務開展工作，這樣容易出現一種重“總量”而輕“品質”的問題。新的《大氣污染防治法》針對這些問題有什麼樣的改進？

2016-01-15 08:53:57
常紀文:
老《大氣污染防治法》是2000年修訂的，新《大氣污染防治法》是2015年修訂的，時隔15年時間，中國的工業結構包括生産生活方式發生了很大的改變。原來的《大氣污染防治法》規範的是點源，新的《大氣污染防治法》既規範“點”上的污染，也規範“面”上的污染。像2000年，大氣污染防治法修改的時候，很少聽説區域性的霧霾，只聽説沙塵暴，那時候的《大氣污染防治法》是解決沙塵暴的。現在的霧霾是區域性的，很多區域都有了。包括最近我去上海、南京、成都，甚至去昆明都不同程度的有霧霾現象發生。當然最近我也去了越南，越南的河內也有霧霾。不同程度的有霧霾的發生，整個污染的形態和格局發生了大的改變，《大氣污染防治法》必須對此做出相應的調整。

2016-01-15 08:54:16
常紀文:
造成現在霧霾嚴重的局面，大氣污染排放總量如此大的原因，主要還是工業結構和生産生活方式比較粗放的問題，也有管理的原因。以前因為區域性霧霾沒有那麼嚴重所以是總量管理，每個企業給一個總量，每個縣、市、省大氣污染物排放給一個總量，全國一個總量，國家、省、市、縣、企業逐級分解。看起來逐級分解很科學，但有一點，根據什麼做總量減排？霧霾那麼嚴重，還按照原來的總量減排肯定是不合適的，應該是以環境品質為核心。

比如空氣要達到幾級標準，每個地方都不同，每個地方的減排量是動態的。今天污染比較重就應該少排一些甚至不能排，今天天氣比較好我就可以多排一點，所以，總量是動態的，我們稱之為流量控制，以前的總量控制大家現在都在反思，可能還缺乏目標，應該是以品質管理為核心，完成品質控制目標再有總量。以品質管理為核心，後面很多事情就好辦了，把邏輯理清楚了，我認為這是全國人大常委會的一大貢獻。

2016-01-15 08:54:41
中國網:
剛才您提到燃煤污染和機動車污染是目前霧霾的兩大最主要的成因。首先我們談談燃煤的問題，新《大氣法》中和燃煤相關的條款有哪些？落實這些條款具體有哪些措施？大家還比較關心散煤的問題，散煤控制有哪些措施？

2016-01-15 08:54:51
常紀文:
新《大氣污染防治法》針對主要的大氣污染源規定了很多的措施，其中有一部分是燃煤。燃煤專門在第四章第一節設立了很多條，專門來規範從源頭到粉末，對燃煤的使用、轉化、排放都做出了比較週全的規定。比如提出燃煤使用要“清潔高效，減少整個燃煤在能源中的比重”。第四章第一節規定了很多的燃煤污染控制措施，有源頭（事前）、事中還有事後的。

事前就是能源結構調整，比如在城市重點控制區域煤要改氣、改電。根據最近的情況來看，特別是上次紅色預警，機動車單雙號限行了，那幾天空氣相對處於靜穩狀態，風力不是很大，説河北省壓過來污染物比較大的證據不太充分，它的主要來源估計還是北京自身。平時燃煤不到1萬噸，到供暖季節6-8萬噸，增加的5-7萬噸散煤，特別是城鄉接合部、廣大的郊區農村，以及城市裏面的平房區使用散煤的現象還是存在的，這些散煤的燃燒很多沒有污染控制措施。

2016-01-15 08:55:04
常紀文:
在全國範圍內，我們認為要進行大的能源結構革命。比如説，在城市裏人口集中居住的地區，包括農村也要改氣、改電，意味著需要更多的電力。現在國務院規定，在大概2017年底前所有的燃煤電廠實現超低排放。如果所有的燃煤電廠都使用的超低排放，我們就用燃煤電廠燒煤，把這個煤用在燃煤電廠發電，把電給居民，城市裏不就更清潔了嘛。從大局來看這是很好的一種方式。最近很多地方審批了很多燃煤電廠，包括一些沿海核電站也在開始建設，目前主要是為了提供充足的電能，為煤改氣、改電做好準備。

2016-01-15 08:55:13
常紀文:
煤改氣改電就面臨一個問題，老百姓用電成本比較高，如果燒散煤肯定價格要低一點。而且現在還有一種趨勢，為了實現超低排放，好煤都運到燃煤電廠去了，但劣質煤很多流入到了居民家庭裏，這是不利於大氣污染防治的。北京市環保局在去年11月份進行過檢查，也是發現了類似的情況，也就是説能源供應體系必須進行嚴格的執法。還有一個是補貼的問題。居民的生活成本提高了，改電改氣國家可以實行補貼。我們可以考慮把防治霧霾的資金，像北京市將投入7600億，把這7600億給了工業結構調整和居民，也是一種很好的方式。

2016-01-15 08:55:21
中國網:
剛才您也提到在北京機動車污染是一個比較大的來源，日前環保部也公佈説，在北京、杭州、廣州、深圳幾大城市的首要污染源是機動車，在交通污染控制方面這新法有什麼樣的亮點，是不是説新法的出臺就會給中石油、中石化、中海油這“三桶油”戴上“緊箍咒”？

2016-01-15 08:55:28
常紀文:
這次《大氣污染防治法》修改增加條款最多的就是機動車，其中包括機動車的污染防治也要源頭控制，型式核準、生産過程中進行源頭控制，如果不合格的機動車就不允許下線、不允許銷售，包括有些證書也不能發，如果銷售就進行處罰，也就是説非常嚴格，從源頭開始。

交通運輸方面還有兩個亮點。第一，要求油品品質，生産企業包括“三桶油”的油品要符合品質。第二，這一次修改重視了船舶，內河包括海港船舶污染其實也比較嚴重，這次對它的燃油也做了一些品質上的要求。

2016-01-15 08:55:39
中國網:
我們看到新法第57條規定，國家倡導環保駕駛，鼓勵燃油機動車駕駛人在不影響道路通行，且需停車三分鐘以上的情況下熄滅發動機，以達到減少大氣污染排放的目的。有觀點會認為，這個條款實施起來缺乏可操作性。您認為這一點有沒有必要入法呢？

2016-01-15 08:55:49
常紀文:
實際上它已經入法了。《大氣污染防治法》修改的時候第二審的稿子這條是強制性的，但後面沒有處罰措施。一個法律如果前面是強制性，後面違反了沒有處罰措施，還不如不規定。所以後來就改成了“鼓勵”停車三分鐘以上要熄火。為什麼鼓勵呢？因為説實話強制性執法太難，做不到的就不能用強制性措施，否則就會損害國家法律尊嚴。

在機動車熄火方面，我建議政府部門要率先示範，我建議國務院機關事務管理局給各委辦局發一個公文。各委辦局普遍存在一種現象，就是一些領導幹部，到下班的時候，他的司機可能提前半小時暖車，有些部委車很多，車齊刷刷的，一到傍晚下班時燈都亮著，機動車一下子轟鳴，燃燒個十幾分鐘，領導下來了，車裏暖和了就走了，這不符合《大氣污染防治法》的要求，遵守法律要求從政府部門做起。

2016-01-15 08:55:57
中國網:
剛才您提到地方互查能夠加強監督管理，資訊公開也是比較有效的“防污劑”，如何能夠讓公眾擁有更多的知情權和監督權，能夠廣泛地參與到大氣環境保護當中來呢？

2016-01-15 08:56:04
常紀文:
資訊公開包括公眾參與是《環保法》裏確立的很重要的制度，新《環保法》專門設立了第五章《資訊公開和公眾參與》，就是為了發揮公眾參與和監督的作用，因為資訊公開是為公眾參與打下基礎的，是為了促進國家治理體系的建設，促進國家治理能力的現代化。環境保護光憑環保隊伍是不夠的，就只有這麼多人、這麼多設備，國家那麼大、每個地方那麼大、企業那麼多，怎麼能夠發現所有的違法違規現象。而且環保監管有一個缺點——被動性，其他的監管也是一樣，都是發現了才去監管，當然也有事前的預防性的措施，但是對於違法的查處，他們一般獲得的資訊往往比較晚。所以，在現代國家治理的理論之下，一般是發揮公眾參與和監督作用，我國也響應了號召。

2016-01-15 08:56:12
常紀文:
《環保法》設立了一個專章，《大氣污染防治法》沒有設立專章，但是它把資訊公開和公眾參與做出了很大的細化，我做過搜索，在新的大氣污染防治法裏有19個地方有“資訊”兩個字，其中“揚塵”1處，“機動車”4處，“污染企業”1處，對於政府，包括區域污染防治、重污染天氣應對、政府資訊公開總共加起來是8處，包括後面有處罰條款，也就是説是讓公眾享有充分的知情權。如果説《大氣污染防治法》離開了公眾的監督和參與，這部法不會是成功的法，所以《大氣污染防治法》充分地保證了公眾的參與和監督權。

2016-01-15 08:56:19
中國網:
我們知道新的大氣法的法律條文增加了近一倍，規定了許多行政措施和法律責任，但其中宣誓性的語言可能還是比較多，想問一下常老師，這會不會影響到法律的有效落實呢？

2016-01-15 08:56:27
常紀文:
從《大氣污染防治法》一審和二審稿來看，宣誓性條文過多，後來我們給全國人大提出了意見，要改。因為法律貴在可實施性和強制性，當然也有一些引導性的規則，但引導性規則過多不利於法律實施。後來第三審修改全國人大非常重視，做出了很大的改變，儘管如此還是存在一些宣誓性的條款，比如“國家應該、國家支援、國家鼓勵”等等類似的措詞。但是，值得指出的是，這些東西沒有時間表，違反了也沒有處罰措施，效果肯定不會太大。有的法律實施了十年，有些部門還沒有制定細則。所以，必須要制定一個時間表，比如法律實施後兩年內某某部門必須制定實施細則，但這不是《環保法》一個法律的問題，中國所有的行政立法都存在這個問題，包括食品衛生、消防、文物保護和其他的一些都存在同樣的問題，不只是《環保法》有，所以是一個通病，要所有解決，不能就《大氣污染防治法》論《大氣污染防治法》，我相信剛才講到了《大氣污染防治法》有那麼多的進步，這些問題都會得到解決。因為法治是一個漫長的過程，有些問題不一定一兩天就能解決。

2016-01-15 08:56:37
中國網:
非常感謝常老師今天做客我們的節目，給予了大家如此專業和詳細的解答。本期的節目就是這樣，感謝大家的收看，我們下期節目再見。

2016-01-15 08:56:47
中國網:
（文字/責編：宋若冰主持：黃婉晴圖片：郭志華導播/後期：李哲攝像：高聰王宇迪）

2016-01-15 08:57:01