“水十條”參與起草者傅濤解讀水價構成_中國訪談

活動標題

“水十條”參與起草者傅濤解讀水價構成

活動描述

時間：2015年4月27日15:30
簡介：近期國務院正式印發《水污染防治行動計劃》，簡稱“水十條”。作為當前和今後一個時期水污染防治工作的行動指南，“水十條”如何落實？資金從何而來？中國網《中國訪談》對此專訪了中國水網總編，E20環境産業研究院院長傅濤。

文字內容：

中國網:
近期國務院正式印發《水污染防治行動計劃》，簡稱“水十條”。作為當前和今後一個時期水污染防治工作的行動指南，“水十條”有何亮點？如何落實？資金從何而來？中國網《中國訪談》對此專訪了中國水網總編，E20環境産業研究院院長傅濤。

傅老師您好，感謝您接受中國網的專訪，“水十條”何時出臺一直是牽動人心的，4月16號終於印發了，它為什麼姍姍來遲呢？

2015-04-27 12:49:21
傅濤:
大家知道水是關係國計民生的一件大事，黨中央、國務院都非常關注，社會也是非常關注，我們環保界也期盼已久，像你説的它姍姍來遲，核心原因是這次水是指向品質和效果的，牽扯的部門太多。這次向國務院報材料，核簽部門12個，238項措施中間牽頭部門有十六七個，涉及部門三四十個，甚至中組部、監察部這樣的機構都在這個責任名單中，行業開玩笑説，相當於一個小“三定”了，相當於給很多部門都重新分配了任務，所以它的協調過程非常長。從啟動到發佈經歷了兩年，在各方努力下也是非常不容易的。我知道國務院甚至常委、習近平主席都專門做了批示，裏面引用了很多習近平主席的用語，能如期出來，我覺得已經很快了。

2015-04-27 12:50:07
中國網:
“水十條”的出臺有什麼樣的積極意義？它的內容有哪些亮點呢？

2015-04-27 12:50:24
傅濤:
“水十條”有很多的亮點，我最看重的還是它對新機制的探索，包括政府統領，企業施治，市場驅動，公眾參與，這十六個字構架了一個不同於“大氣十條”的機制，變成政府和企業共同來施治，公眾來參與，強調了市場機制的引入。為什麼有這樣的原則呢？因為“水十條”的治理面向的是整個水環境，是涉及到水資源、水環境、水生態的多元體系，涉及到陸上、地面、海上，包括地上、地下的水，包括農村和城市的水，一系列複雜的問題，光是政府機構是很難完成這樣的任務的，而且“水十條”是一種行動計劃，也是一種向社會的承諾，其實我們承諾了在2020年、2030年、2049年不同的階段中，三個不同的感官性的、品質性的、效果性的指標，其實這種承諾是很嚴肅的，是必須要完成的。所以，這個需要一個很好的機制來把它做到位。所以這是一個很重要的亮點。

第二個亮點，這次每一條舉措是非常到位的，其實每一條規定都有相應的目標、時間和責任部門。黨中央、國務院這次印發的“水十條”是真正想還給老百姓碧水藍天，真正治理好環境。

第三個亮點，大家也能看出來，“水十條”裏涉及到多元手段，不是像以前“點”上的突破，而是所有涉及到水方面的事情它都覆蓋到了，而且是很重要的一個系統設計，它的系統性也是“水十條”很重要的亮點。

2015-04-27 12:50:33
中國網:
您剛才提到大氣十條，它畢竟和“水十條”一樣都不是法律，都是行動計劃，他們“水十條”的內容與新《環保法》是什麼樣的關係呢？

2015-04-27 12:50:54
傅濤:
“水十條”是新《環保法》1月1號實施以後發佈的行動計劃，“大氣十條”是在新《環保法》之前。“水十條”的發佈體現了我們依法治國，很多的條款都是對應著新《環保法》具體實施的一個過程。所以它其中一個亮點剛才我沒有説，不能叫亮點，也是必須做到的，它體現了新《環保法》落地的重要舉措，實際上是中國依法行政的一個很重要的綱領性文件。

三中全會講到充分發揮市場機制，四中全會講到依法治國，“水十條”很好的體現了這兩個原則。

2015-04-27 12:51:02
中國網:
您認為“水十條”落地執行的重點、難點在哪兒？

2015-04-27 12:51:18
傅濤:
這是一個行動計劃，它依照法律，是實施法律的基礎。但“水十條”相對特殊一些，它雖然是國務院發的，實際上是黨中央確定的文件，沒有由黨中央發佈，因為常委會進行了討論，而且總書記親自做了批示。為什麼有這麼高的高度呢？因為改革開放三十多年所積攢的環境問題、資源問題，在水的問題裏的積澱是最深的，産生的壓力也是最大的。要真正把它治理好，還老百姓水清水美的一個環境，其實需要各種各樣的努力，我剛才提到了需要各個部門的配合，甚至需要黨中央有關部門的參與，包括中組部的一些參與。所以，這個文件雖然不是法律，但得到了黨中央層面很高程度的重視，是以舉國之力來推動的面向社會的計劃。所以，這裡雖然它不是法律，但是是很重要的政策性、綱領性文件，相信它未來還有很多的具體措施。它其中300多項措施，有100多項是原來已有措施的強化，有90多項措施是創新性的措施，還有十幾項措施還在研究探索中，是多元組合，顯示了這次“水十條”真正解決水問題的一種決心，除了強化我們原來的136項行動之外，我們還加了102項新的嘗試，這次突破還是可圈可點的。

2015-04-27 12:51:44
中國網:
您剛才也説一直以來部門之間的協調配合一直是一個問題，這會不會影響“水十條”的落地呢？

2015-04-27 12:52:01
傅濤:
中國是部門行政體系，我們都是部門立法，各個部門按照自己的條塊分割，自己再管理自己的事務。我説的條塊一個是我們部門的分條，另外是不同政府之間的分塊。但因為水的流域性和系統性，其實必須要各個部門甚至中央，還有基層政府的密切配合，甚至也需要企業、産業以及公眾的密切配合。所以，水的問題的系統解決，還老百姓一個好的水環境，必須要進行系統協同

你説的問題很到位，我們怎麼解決部門分割、屬地分割的問題，不僅僅是部門分割，我們屬地也是分割的，一條河分開了不同的流域地區。不同的縣、市實際上是劃地為牢，自己治理自己的，但自己治理自己並不一定能夠實現我們期望中的水環境。

所以，在這裡面我想有幾個方面是值得探索的。

一方面在中央是統一有行動計劃進行佈局的，雖然時間長，體現了系統佈局的決心，但並不完全夠，還需要我們在各個部門具體施治過程中的具體配合和協同，這種配合和協同理論上是中國體制中的一個強項也是弱項，因為部門的力量太強，反而造成了這種分割。但我想在法律體系下，如果大家都能依法治國，依據《環保法》和一系列的法律來依法治國，協同性會加強。

另一方面加強““水十條””的系統性佈局也會強化我們的協同力量。“水十條”不僅僅是國務院的文件，實際上也代表了黨中央一個意願。

第三方面，我們可以通過金融層面的貫通，國家一定程度上轉移支付。一種金融體系的創新，能夠讓部門的分割貫通起來。

第四方面，我們可以通過産業進行貫通。同樣一件事情可能涉及到不同部門，但由一個專業公司提供系統服務的時候，通過産業可以把各個部門的事情連起來，而各個部門採購産業所提供的服務，就能達到部門之間一定程度的連通。我們資訊公開、公眾參與，一定程度上也能彌補部門之間的分工，老百姓並不知道這件事情是哪個部門的，它只知道是政府的、企業、社會要做的工作。這些分散的力量都會讓我們分散的體系形成一個整體，真正的核心在中國體制下還是要靠中央政府的統領。所謂政府統領，企業施治，所以政府統領還是最重要的環節。

2015-04-27 12:52:09
中國網:
據您的分析，目前水污染治理的難點是什麼？“水十條”針對所説的這些難點，提出了怎樣的解決方案呢？

2015-04-27 12:52:28
傅濤:
其中最大一個難點是錢從哪來。到2020年牽扯到四五萬億的投資進去，而中央政府能夠支付的錢是有限的，最多努把力是千億量級的，地方政府的資金加進去也就萬億水準，大部分的資金要靠市場來提供，這是我們其中一個難點。

但市場資金並不是免費的，任何市場資金都要有回報的，老百姓的錢也需要有回報，就需要把我們施治很多環節的價值流要分析清楚——到底誰受益？誰受益誰付費，誰污染誰付費，無非兩個價值走向。誰污染誰付費牽扯到我們的稅收體系、收費體系、價格體系，價格體系應該是指的受益者付費。實際上收費、稅收和價格體系的相互補充，加上政府稅收裏對公共服務的採購，會拉動社會資本一部分進入，構成我們整個服務體系。

但社會資本怎麼和政府資金形成有效銜接呢？這需要交易結構的設計，需要讓我們的很多看似公益的一些公共服務行為，能夠被資本市場和企業行為所識別，這裡需要政府資金和機制的平衡，包括我們前天發佈的“特許經營辦法”（即《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》），國務院剛剛通過的，其實都是回答基礎設施領域企業資本進入以後的回報問題，理清和政府的關係問題。環保本身是政府的責任，但是由企業來做，它就是一個買服務的關係，政府向企業購買這種服務，或者允許你做完以後，一定程度上對受益進行收費，這種叫做特許經營，還有一種是政府購買公共服務，這兩種形式有效組合，會化解資金的問題。

當然也包括現在推的政府與社會資本的夥伴業務，行業叫做PPP的形式，都是在引入社會資本的合作。也包括環境污染的第三方治理，比如工業廢水，排放主體自己支付相應的費用，由專業公司來進行治理，既可以提高效率，也能夠降低成本，也能利於監管。這些機制的設計都能夠引入更多的社會資本進入到環境治理的行業中來，同樣，他們帶動我們産業的發展，會讓環境治理行業、環境修復行業慢慢由原來一種戰略性新興産業變成一個主導産業，變成一個支柱産業，就像李克強總理在三月份兩會工作報告裏談到的，我們要讓五年以後節能環保産業成為中國的支柱産業，實際上只有政府真正在公共服務領域的淡出，它不是不盡責，它盡到監管和支付責任，這樣企業和社會資本就能理性進入到我們內需性的、增長性非常強大的環保內需領域，會成為一個支柱産業，不僅能夠拉動就業，也能夠解決資金問題。這是我們解決政策落地的一個很重要的環節——錢從哪來。

2015-04-27 12:52:37
傅濤:
我們還有很多的難題需要解決。包括系統性如何構架，這裡很多技術性的突破，還有一些考核體系，政府的監管到位，這都是難點，如果真正監管不到位，沒有地方政府和排污企業願意主動治污。如果沒有很好的標準、監管的法治體系，真正的需求是虛擬的，環保永遠都是最軟的一部分需求，不逼到那個份上，它不是主動消費，它是被社會、被公眾、被上級政府逼迫之下、要求之下的一種被動採購行為。所以，這樣的甲方往往有很多非理性和不連續性的做法，而産業供給需要你連續的、理性的消費，我才能真正提供好的技術，好的服務和連續的那種品牌效應，這時候怎麼讓甲方理性穩定消費，持續消費，需要各種的監管體系，需要我們執法到位，也需要公眾的參與，公眾不僅監督排污企業，也要監督我們的政府，監督中央政府有沒有實施“水十條”，是不是按照計劃在促進我們環境的改善，這是公眾很重要的一個責任。但公眾也有第二個責任，公眾需要為優秀的環境品質適當買單，因為環境品質的錢不是天上掉下來的，我們剛才説的兩種原則，一種是污染者付費原則，影響了環境一定要付出費用。但我們畢竟有一部分的環境已經污染了，這時候有一個受益者支付原則，你受益了，一定程度上要進入付費價格。所以，我這裡談到的實際上是三方體系構架的一個“水十條”的三大支柱，政府實際上是主導的，它不僅是責任主體，中央政府同樣也是監管主體，這個監管主體要讓排污企業和地方政府真正去履行它的環境責任。專業化的公司有很高的這種責任，要不斷研發技術、提高服務，能夠滿足我們兩類甲方這種專業性服務的需求，能夠讓他們通過一定的服務付費，購買到我們所説的環境效果。

第三，我們的老百姓要主動積極參與資訊公開，第十條專門講到了資訊公開和公眾參與，參與到我們的治污體系中來，不僅監督企業，也監督政府，促進他們同時完成我們的支付。

第四個主體是原來的産業主體。原來的産業主體就是工業排污主體，它需要革命，需要升級轉型，需要淘汰落後産能，把高能耗、高資源消費、高污染領域，我們説的十個領域的整改，小的關閉，這些“水十條”裏都講到了，這是針對産生領域促進産業轉型，中國經濟到了這時候也需要轉型了。

2015-04-27 12:52:52
傅濤:
我認為“水十條”的發佈必然會對高能耗、高污染的領域産生很大的衝擊，但同時也會促進真正有先進技術、低能耗、高環保的公司良性發展，實際上是促進産業轉型，是目前符合中國産業調整，從低端産業向高端産業發展的規律。更何況我們正在成為世界的大國，我們應該用環保來彰顯大國責任，而不僅僅是用工程建設。除了高鐵之外，其實我們應該有更多為世界人民提供一個更好的環保服務，也能讓我們的産業能夠在更高的環保水準下向世界輸出，我覺得也是中國大國責任的一部分。同時促進中國的産業升級，也一定能夠促進優秀産業的發展，其實會打擊一些落後的産業，這個産業的“陣痛”是必須的。

2015-04-27 12:53:47
中國網:
有一個優勝劣汰的過程。

2015-04-27 12:54:19
傅濤:
對。

2015-04-27 12:54:30
中國網:
近些年來湖泊治理的投入和産出效果有限，您認為是什麼樣的原因呢？

2015-04-27 12:54:41
傅濤:
河湖治理是一個系統工程，是“水十條”裏比較典型的，包括黑色水體，它都是要給社會和老百姓一個品質和效果的。以前我們大部分的河湖施治都是政府主導的，政府自己投錢，政府的招標工程自己去施治。這種機製造成了它的效率看上去挺高，但實際上我們十幾年、二十年下來從滇池到太湖，到巢湖，所謂的三河三湖治理下來都沒有很好的效果。這次“水十條”突破，感覺到政府統領，由企業來施治，市場來驅動，當然還有公眾參與，這一機制的改變在調整這個體系。我們現在43號文之後，砍掉了政府的融資平臺，把政府的權利裝進籠子，政府在公共服務裏的主導權利，非法律授予它是不能做的，它的能力已經在收縮了，它的能力收縮，但我們的任務又在綜合，實際上這需要同盟軍，同盟軍是專業公司。實際上治理湖泊是很專業的工作，你想把一個點做好是很容易的，把水從200COD降到40、50是很容易的，但要把一個湖變清是有很多工作的，牽扯到清淤、截流、垃圾的控制、面源的控制、點源的控制，甚至水利的調配，包括生態的修復，它是一系列的，牽扯到很多的專業和領域，它是一個很專業的工作，系統設計上很專業。

同時，實施上要講究效率和相應的配合。我認為每個河流的治理應該由專業的公司進行，他們會是更加專業的施治主體，政府購買服務就可以了。原來有人説，企業不會做這個工作，政府也不會做，因為企業學起來會更快。原來企業不會做是因為政府沒有購買這樣的服務，原來是誰的孩子誰抱走，治理一條河流五個局十個局各管各的事，環衛局管垃圾，市政局管排水管網，供水的管水源，水利局管水環境的調配，各個分機構去找自己的下屬單位去實施，沒有真正的統籌，沒有真正形成一致。

2015-04-27 12:54:50
傅濤:
我剛才説我們的部門分割不僅在中央，在地方也是這樣的，整個是分割的。怎麼把它貫通起來，剛才我談到這個問題了，實際上專業的服務機構是整體的，你可以把這個事情請一個專業性的服務機構來完成，而中央政府實際上像它的支付，它完成了這個指標，你就能付費。像以前我們早期的污水處理廠也一樣，政府籌錢，中央給一部分錢，地方政府財政給一部分錢，建污水處理廠，招標一個工程公司來幫助建設，EPC，建完以後我找一個事業單位來進行經營。現在實現特許經營以後，政府不用這麼做，政府只需要規劃，我要建一個10萬噸的污水處理廠，給你進水和排水的要求，由企業來投資，你處理一噸污水我給你8毛錢，你處理不達標我不付你錢，實際上我買的是效果。以前政府花錢買的是工程，工程建設，我們重工程，輕運營，重建設，輕效果，這樣我們雖然很多的工程都建了，很多錢都花了，包括治理湖泊，但是沒有給老百姓一個很好的水品質和水環境的感知，黑色水體是一種感知，沒有真正的變清，就是因為我們集中在一個點的工程投資上和點的項目投資上，有的項目做得很好，得了魯班獎，成了優秀工程，但你會發現它四邊的河流邊緣上還是不行的。所以，政府對採購的要求已經從點的要求逐漸上升到一個效果的要求，“水十條”恰恰反映了這次我們政府是想給老百姓一個環境品質和環境效果，這裡面的難度就增加了。而且對産業供給和政府的角色，為什麼提出這樣的市場機制？跟大氣污染不同，大氣總體來説有它的國際性和複雜性，但它的系統控制性相對來説，水的流動性、水的流域性有更大的難度，而且現在涉及部門比大氣多得多，“水十條”是“大氣十條”字數的一倍多，雖然也叫“十條”，但措施是一倍多，實際是很複雜的體系。

2015-04-27 12:55:38
中國網:
關於加快水價改革，“水十條”提出了要全面實行居民階梯水價制度，今年4月份到5月份期間，水價上漲成為了一個普遍現象，是不是水價改革就意味著普遍上漲？這對老百姓的生活帶來多大影響呢？

2015-04-27 12:55:44
傅濤:
水價綜合上漲70%是媒體的誤導。十年統計，中國的水價每年平均上漲是6-7%左右，因為水價調整是隔很多年調整的，像北京我們七八年才調整一次，上海也是很多年調整一次，每次上漲的時候，其實個別省市一漲可能看到是70%，但它是六七年漲的，折合成每年的單體漲價，實際上跟通貨膨脹是差不多的，我們有統計中國的供水漲價每年平均漲5%左右，污水漲價10%左右，污水為什麼快呢？原來是沒有收費的，原來污水處理是0，現在平均到7、8毛，現在中央發文件，居民不低於9毛5，工業要到1.4元，綜合起來加上水資源費的上漲是綜合水價的調整，我認為中國的水資源緊張，水環境欠帳非常大，水生態非常脆弱，水對中國來説，總書記講了以水四定，以水定城，以水定人，是非常好的理念，水已經成為我們經濟發展的一個制約因素。既然是制約因素就是關鍵因素，關鍵因素就必須要支付足夠的成本，實際上水的費用在老百姓的可支配收入的比重，一年的收入比重大概在0.6到0.7，全國平均是很低的，個別城市高也沒有高過1，國際水協和世界銀行發佈的標準，水的支付在每人平均收入中的比重，根據這個國家的水資源緊缺程度有不一樣，有的國家達到了3-5，這是水資源特別緊張的地區，像以色列，有些地方因為缺水，是非常高的，是戰略性資源，像新加坡。有些國家的水資源權重不大，就是因為它是富水地區，但這樣也不低於1%。老百姓為水資源、水健康、水環境應該支付相應的代價。

我認為中國來説，1到2的水價比重是合理的水價，而實際上我們水價的上漲遠不如電信，遠不如很多的高鐵、鐵路的服務，但水確實是必需品，嚴格控制它的合理上漲是對的，你想要得到水環境的改善，適當的支付也是必須的，但這個支付過程需要公開、透明，需要成本監審，需要讓老百姓知道每一分錢去到哪兒了，老百姓錢少，但不管多少錢，只要是公眾出的錢都應該讓社會公眾來監督。我認為水價上漲，個別的因素，一次調價到70%是有的，甚至有個別城市一次性調了80到90%也是有的，但那是因為它八年十年沒有調整了，它是一次性的綜合性上漲，而且基本上包括了供水、水資源和污水費在內的系統上漲。

2015-04-27 12:56:08
中國網:
但有些老百姓對水質並不是很滿意，他覺得我付這麼高的水價，可能我的水質沒有提升。

2015-04-27 12:56:31
傅濤:
我們的水價是三維的，老百姓支付的是三種水價，一種是資源水價，是因為資源稀缺産生的，跟水質沒有關係，因為沒水了，水資源費的收取是國家收取的，《水法》規定水資源費屬於國家。第二種是工程水價，是因為有了成本而産生的，成本增加了就會産生，供水調水我們稱之為“工程性水價”，這是需要成本監審的。第三種是環境水價，是因為環境惡化了，但環境惡化是有人污染了，也有我們本體降低和自然惡化的一部分結果。環境水價並不是完全基於成本監審的，也不是基於你的水質好不好，這是國家統一定的，國家在2002、2003年規定不低於8毛，今年一月份發佈的文件，居民水價不低於0.95元，它説的是不低於，是因為環境容量到了一定程度以後，你用水的時候必須要另外支付一部分環境成本，這三部分價格加起來是老百姓支付的價格，但老百姓並不知道它是複雜的三種性質，實際上有六七種內容在一起的，如果不研究水價是不會知道水價複雜的組成，我只知道自來水費北京交4元錢，它的組成是什麼，老百姓並不太關心的，所以它認為是我買的自來水的價格，是自來水公司幫我們收的，但實際上只留了一部分給自來水公司，另外一半是分給資源費和環境水價了，是自來水公司代收的。所以，我們的水費並不完全是一種你的服務價格。但我們的服務沒有做很好，這是客觀事實。我們的供水服務和世界發達國家比有差距，但和發展中國家相比我們做得非常好。我們的差距無非是沒有真正打開水龍頭就能喝，我們的服務體系沒有完全像世界發達國家那樣去接軌，這和水價低也有一定的關係。我想未來的趨勢是最終向國際接軌的，達到飲用水的標準。

我們因為水質不好，水價偏低，老百姓在水上花的錢非常多，隨便買個凈水器就好幾千元，實際上我們的水價，每噸水提高一兩元錢，就能做到你們家水龍頭的每一滴水都能達到你買的凈水器的程度，甚至比凈水器更穩定，因為它畢竟有24小時監測，而凈水器你買了以後，要換芯，有很多更新等專業性的工作。實際上最好、最節約的方式是適當提高水價，讓所有的自來水、龍頭水達到飲用水的標準，這是最好的方式，遺憾的是我們走向了一種相對惡性的迴圈。我這邊降得很低，有錢人自己去買凈水裝置，凈水裝置每年花費很多，遠高於用自來水投資的價格。

2015-04-27 12:56:52
中國網:
也就是説水價提升會帶來水質的增長。

2015-04-27 12:57:04
傅濤:
對。但先提價後提質，先提質後提價這兩個有爭議，我們在行業裏呼籲先提質，再提價，但有些人可能認為你不給我價格，我做不到那樣的程度，這有點成了博弈，有點惡性迴圈。我們現在倡導的運動叫做“水龍頭指引的運動”，我們叫做“中國夢，供水夢，水龍頭指引夢”。我們呼籲中國的城市，三五年後有部分城市能打開水龍頭就能喝，不用再裝凈水器，把凈水器扔到一邊去，這是一個倡議，我們現在有些企業已經在踐行這個工作了，我相信可能三五年後有一部分城市能夠做得到。

2015-04-27 12:57:12
中國網:
非常感謝您的解讀。

2015-04-27 12:57:22