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按照習近平總書記關於“實行垃圾分類，關係廣大人民群眾生活環境，關係節約使用資源，也是社會文明水準的一個重要體現”的指示精神，北京市高度重視並大力推進垃圾分類工作。2019年11月27日，市十五屆人大常委會第十六次會議表決通過了關於修訂《北京市生活垃圾管理條例》的決定，明確了垃圾分類投放的責任主體等關鍵內容，標誌著全市垃圾分類步入法制化、科學化、系統化的新階段。
目前，全國各地的垃圾分類工作正處在啟動期，具有“攻堅戰”的性質，需要政府發揮統籌作用，而各地在建設生活垃圾分類示範片區時普遍採用了政府購買服務的方式。實踐表明，購買企業提供的專業化服務可以推動垃圾分類工作的全面、快速展開，但也帶來了額外的財政負擔。如果政府減少或取消垃圾分類補貼，企業則難以實現盈利，那麼在全民真正養成垃圾分類的習慣之前，垃圾分類工作可能存在一定的難度。
為了破解政府行政成本不斷增加和企業經營模式不可持續的難題，我們提出了政府引導企業打通垃圾分類和資源回收之間“全産業鏈條”的方案：政府在初期為企業提供垃圾分類補貼；企業在協助政府推動垃圾分類工作的同時，積極重構、整合和優化再生資源回收體系，實現自我“造血”功能，反哺垃圾分類相關服務，使得政府可以在保證垃圾分類工作效果的前提下，逐步減少以至最終取消垃圾分類補貼。
一、打通全産業鏈條的意義
垃圾分類是準公共物品，有害垃圾和其他垃圾的收運和處理具有明顯的公益屬性，而再生資源的回收和利用具有明顯的市場屬性。因此，必須通過政府“有形之手”和市場“無形之手”同向發力，由政府引導企業實現再生資源回收産業的規模化經營和可持續發展。
更進一步，垃圾分類是一個複雜的社會技術系統。目前存在的主要問題，一方面是因為參與的利益相關者之間責權利不明確，導致垃圾投放、收集、運輸、處理和回收各個環節脫節；另一方面是因為垃圾中有回收價值的部分被個人或小團體拿走，而沒有回收價值的、對環境有害的部分卻被甩給了政府和社會。
在此背景下，政府引導企業打通垃圾分類和資源回收之間全産業鏈條的方案具有重要的意義：
第一，企業通過收編拾荒者、合併打包站、投資分揀中心等市場化手段重構再生資源回收體系，不但可以實現産業鏈條上各環節責權利的統一，而且可以把多個主體之間的外部關係轉化為企業的內部關係進行規範，從而減少政府的管理成本；
第二，企業通過自身的資本、技術和管理優勢對再生資源回收體系進行整合和優化，不但可以實現規模化經營，提高效率和市場議價權，而且可以穩定地促進生活垃圾的減量化和資源化，改善人民群眾的生活環境，從而減少政府的社會成本；
第三，企業通過出售再生資源獲得利潤並反哺為垃圾分類工作提供的各種服務，不但可以實現垃圾分類和資源回收“兩網”之間真正有效的融合，而且可以在垃圾分類補貼退坡的條件下保證企業的可持續發展，從而減少政府的經濟成本。
二、打通全産業鏈條的理論
嚴格的經濟學模型證明，企業打通垃圾分類和資源回收之間的全産業鏈條是可行的。同時，該模型也表明，以覆蓋片區居民戶數衡量的企業規模是決定企業的垃圾分類服務成本和再生資源回收收益之間能否取得平衡的關鍵因素之一。以北京市朝陽區為例，計算結果表明：在垃圾分類補貼標準為18元/月/戶和居民參與率為80%的前提下，企業規模平衡點大致為20萬戶居民。
現實中，即使企業規模從一開始就達到了平衡點，政府在一定時期內提供垃圾分類補貼也是必要的，一方面是因為居民參與率有一個逐漸增加的過程，另一方面是因為企業重構再生資源回收體系的投入和機械化、資訊化、規範化等手段帶來的規模效應是隨時間變化的。同樣以朝陽區為例，當垃圾分類補貼為18元/月/戶、企業規模為20萬戶時，假設第一年的居民參與率為20%，此後逐年增加15%，到第五年達到最大值80%，同時考慮投資、技術與管理因素對再生資源回收利潤的非線性影響，可以得到企業再生資源回收業務五年內的實際利潤。然後，將每年的垃圾分類補貼收入減去實際的再生資源回收利潤，可以得到垃圾分類補貼的退坡曲線。結果表明，政府在第一年投入的垃圾分類補貼可以在接下來四年中逐年減少35%，28%，23%，14%，最終在第五年完全取消。
三、打通全産業鏈條的實踐
第一種模式是從“上游”到“下游”：由原來從事上游垃圾分類的第三方企業承擔下游資源回收工作，通過整合拾荒者、去回收層級等方式形成迴圈産業鏈閉環。這種模式的優點是通過智慧回收、“網際網路+”等手段與居民小區高度融合，並能因地制宜採取定點投放、到府收集、巡迴收集等多種方式在源頭實現垃圾分類，適用於城市人口密集區域。
第二種模式是從“下游”到“上游”：由原來從事下游資源回收的第三方企業承擔上游垃圾分類工作，其中乾垃圾採取到府全品類回收的方式，濕垃圾採取定時定點交投與定制化小桶流動收集相結合的模式。這種模式的優點是源頭分類簡單，並能緊密結合再生資源生産企業的需求對幹垃圾進行精細化分類，適用於商品房、回遷房、以及商場、學校、寫字樓、機關事業單位。
第三種模式是從“中游”到“兩端”：由原來從事中游垃圾收運的環衛中心成立第三方企業，同時承擔上游垃圾分類和下游資源回收的工作。基於“大環衛”的理念，這種模式發揮了環衛一體化的優勢，可為城鄉地區提供高效、均質的服務——一方面，環衛中心的保潔人員可向居民小區和社會單位延伸，打通環境治理的“最後一公里”；另一方面，環衛中心的運輸車輛可向再生資源分揀中心和垃圾無害化處理設施延伸，實現物質和能量的回收利用。
隨著垃圾分類的深入開展，全産業鏈條的內涵也應該發生相應的變化：
近期，主要圍繞垃圾管理的全生命週期，包括上游的分類投放環節、中游的分類收運環節、下游的分類處理環節。企業可根據自身的比較優勢，結合服務區域的特點，採用上述三種模式之一打通全産業鏈條，促進以“減量化、再利用、資源化”為原則的迴圈經濟發展。
中期，可以按照“污染者付費”的原則，將內涵擴大到産品的消費環節。一方面，倡導綠色消費，在産品的使用過程中考慮節約資源和便於回收，促進垃圾的源頭減量；另一方面，建立生活垃圾處理收費制度，以經濟杠桿促進垃圾的減量化和資源化，同時反哺垃圾分類和處理的成本。
遠期，可以按照“生産者責任延伸”的原則，將內涵進一步擴大到産品及其包裝的生産、運輸和銷售環節。一方面，倡導綠色生産，在産品的設計、選材、生産過程中考慮節約資源和便於回收，促進垃圾的源頭減量；另一方面，制定垃圾稅費制度，以市場手段促進垃圾的減量化和資源化，同時反哺垃圾分類和處理的成本。
美國麻省理工學院博士，北京市特聘專家 馮文