編者按：3月20-22日，第二屆聯合國南南合作高級別會議在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯舉行。國務院副總理胡春華出席會議並強調，中國是南南合作的堅定支援者、積極參與者和重要貢獻者。中方將繼續承擔與自身發展階段和實際能力相適應的國際責任，與各國攜手共建人類命運共同體。
自從1978年《布宜諾斯艾利斯行動計劃》通過以來，在聯合國的支援、引導下，在各成員國的積極參與和推動下，南南合作蓬勃發展，並取得了很大的成果。在世界範圍內民族主義和民粹主義不斷抬頭的形勢下，如何看待國際發展援助與全球治理的關係，如何推動世界朝著更加均衡、公正的方向發展，中國應在在國際發展援助中扮演何種角色，西方國家參與國際發展援助對我們有什麼借鑒？就此，光明網理論部聯合中國農業大學南南農業合作學院共同策劃推出系列解讀文章，邀請專家學者從南南合作的意義、形式、未來走向以及對外援助的模式等角度，對南南合作作充分闡釋。
作者：中國農業大學一帶一路農業合作學院、中國農業大學南南農業合作學院院長助理 徐進
經合組織發展援助委員會又稱“援助國俱樂部”，囊括了美國、英國、日本等20多個西方發達國家援助國。其成員國自第二次世界大戰後開始逐步向發展中國家提供對外援助，在上世紀最後20年中提供了全球約95%的發展援助。雖然最近10年來，伴隨著全球政治經濟格局的變化，西方發達國家提供援助的意願和能力出現了下降，但其提供的援助仍然是全球發展援助的主體。那麼，西方國家公眾究竟是如何看待對外援助的呢？
圖為徐進
首先，大多數西方國家公眾對於本國援助知之甚少。一個突出的表現是公眾往往高估本國援助支出。經常有調查報告發現，美國人認為援助開支佔到國家預算的1/3至1/4，為數不少的英國人認為援助預算是英國前三大預算項目。歐盟大型跨國調查“歐洲晴雨錶”指出，歐盟國家公眾對於本國援助的地理去向缺乏了解。英國負責援助的國際發展部的調查甚至顯示，2010年僅有不到40%的英國受訪者知道本國對外援助的情況。公眾對於援助的了解度偏低是由許多因素造成，一個重要的原因是，雖然西方代議制民主國家向來把公眾意見，特別是選民意見作為其援助決策的基石，投入大量經費用於援助政策的傳播、公民援助意識的培養，但對外援助雖然是一項公共政策議題，卻遠非大眾議題，與日常生活關聯度低，不像經濟政策或福利政策，很難引起廣泛的公眾興趣。
第二，西方國家公眾往往從三個角度來理解開展援助的意義。一是富幫窮的道義責任，認為發達國家有幫助落後國家發展的責任和義務，援助也是一種“慈善”。這一點構成了西方公眾認可援助的主色調。二是宗主國對於前殖民地的道義債，由於自己的國家歷史上曾經殖民過、剝削過其他國家，開展援助則可以從某種程度上“還債”。這一點較為明顯地體現在一些具有殖民歷史的國家中，如英國、法國。三是利益驅動，認為幫助落後國家也能間接實現本國利益，包括獲得市場、資源以及實現國際安全。例如近年來許多歐洲國家公眾將對於難民的人道主義援助視作保護國家安全的重要工具。這三大視角往往互相交織，其影響力在不同時期也發生著變化。
本世紀以來，隨著國際恐怖主義勢力的抬頭以及金融危機影響的持續深化，以特朗普總統“美國優先”戰略和英國脫歐為代表的孤立主義思潮在美英等大國呈上升趨勢，以利他為主導的援助基調也隨之受到侵蝕。2015年英國一項調查顯示，公眾認為英國外交政策應聚焦于保護本國利益，41%的普通公眾認為道德準則應約束追求國家利益的政策，而42%的人認為無論何時外交政策都應首先滿足國家利益，即使是採取不道德的行動。這提醒我們，在全球化減速的新背景下，西方傳統援助國公眾基於道義導向的援助理念出現了向利益導向轉變的趨勢。
第三，西方國家援助政策的決策者最為關心的是公眾對於援助的支援率。但援助支援率存在不同的衡量指標。“歐洲晴雨錶”調查項目多年來一直詢問公眾“開展援助的重要性”，結果顯示，歐洲公眾對於援助重要性的認可率20多年來均保持在80%以上的高位，金融危機對於認可比例有過短暫的影響，但並未從根本上動搖這種認可：認為發展援助重要的歐洲公眾比例1991年為80%，2004年為91.0%，2009年88.0%，2012年85.0%，2018年又上升到89%。然而，在被問到是否支援本國政府增加援助預算時，情況則沒有這麼樂觀。英國、美國、日本等西方國家近年來支援政府擴大援助投入的公眾比例下降到不足四成甚至三成以下，希望政府削減援助開支的意願則呈上升態勢。有學者指出，經濟不景氣時期，公眾對於援助的支援率更低，因為將援助與民生預算相比較，前者較易成為公眾眼中削減政府開支的理想目標。
對援助持支援或反對態度的背後存在許多原因，如對於援助預算的高估會顯著降低人們增加援助投入的意願，較高的國家認同感、政府信任度、世界公民意識則有助於提升援助支援度。西方國家偏左的政治黨派相較于偏右的黨派更加認同政府干預，因此也往往更加支援援助。此外，對貧困的看法也是對援助持支援或反對態度的重要分水嶺問題。許多西方援助國的公眾調查都會詢問受訪者如何看待貧困的成因，一個較為常見的結論是，認為發展中國家的貧困問題是結構性的，是自然災害、不平等的國際經濟政治結構等外部因素造成的人，傾向於支援援助；而認為貧困源於貧窮者懶惰、貧困國家腐敗等內部因素的人，傾向於反對援助。與此相關，認為援助對減少貧困有效則樂見援助預算的增加。
筆者從2015年一次全國城市地區抽樣調查中發現，我國城市公眾對於中國對外援助的了解程度也不高，大約四成的被調查者表示對於中國援助有不同程度的了解。筆者認為，對於西方國家公眾援助觀的了解有助於我們更好地理解中國公眾對於開展對外援助的態度。但也要看到，中國本身與西方發達國家國情不同，且中國長期以來接受援助的歷史並未完全結束，國家開展對外援助的理念方式也發生了巨大的變革。這種背景下，中國公眾對於援助的看法可能比西方公眾更具不確定性和複雜性。
因此，無論是國際或者國內，在加強援助政策傳播、讓公眾更多地了解有關政策和行動的同時，也需要建設公眾對援助政策的多維度的反饋機制，讓公眾更好地表達對於政策的看法和意見，從而形成公眾與政策的有益互動。