國務院關於印發“十三五”促進就業規劃的通知
國發〔2017〕10號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
現將《“十三五”促進就業規劃》印發給你們，請認真貫徹執行。
國務院
2017年1月26日
（此件公開發佈）
“十三五”促進就業規劃
“十二五”以來，面對複雜嚴峻的國內外形勢，黨中央、國務院準確把握髮展大勢，不斷創新宏觀調控思路和方式，全面深化改革，激發了經濟發展內生動力和就業創業活力，就業規模不斷擴大、結構持續優化，創業帶動就業能力顯著增強，勞動者素質明顯提高，就業品質進一步提升。
“十三五”時期，做好促進就業工作機遇和挑戰並存。一方面，我國發展仍處於可以大有作為的重要戰略機遇期，新型工業化、資訊化、城鎮化、農業現代化孕育巨大發展潛力，新一輪科技革命和産業變革正在興起，新興産業、新興業態吸納就業能力不斷增強，大眾創業、萬眾創新催生更多新的就業增長點，為促進就業奠定了更加堅實的物質基礎。另一方面，國際經濟形勢依然複雜多變，國內一些長期積累的深層次矛盾逐步顯現，經濟發展新常態和供給側結構性改革對促進就業提出了新的要求，勞動者素質結構與經濟社會發展需求不相適應、結構性就業矛盾突出等問題凸顯。就業是最大的民生，也是經濟發展最基本的支撐。堅持實施就業優先戰略，全面提升勞動者就業創業能力，實現比較充分和高品質的就業，是培育經濟發展新動能、推動經濟轉型升級的內在要求，對發揮人的創造能力、促進群眾增收和保障基本生活、適應人們對自身價值的追求具有十分重要的意義。
本規劃依據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》編制，旨在進一步加強戰略引領、明確主要任務、細化政策重點，是“十三五”時期指導全國促進就業工作的戰略性、綜合性、基礎性規劃。
一、總體要求
（一）指導思想。
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，認真落實黨中央、國務院決策部署，統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共用的發展理念，推進供給側結構性改革，實施就業優先戰略和人才優先發展戰略，把實施積極的就業政策擺在更加突出的位置，貫徹勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業的方針，不斷提升勞動者素質，強化各類政策協同機制、優化社會資本帶動機制、完善就業創業服務機制、健全勞動關係協調機制、構建就業形勢綜合監測機制，實現比較充分和更高品質的就業，為全面建成小康社會提供強大支撐。
（二）基本原則。
——堅持總量與結構並重。既要著眼于我國人口眾多的基本國情，高度重視總量問題，又要從區域、行業、人群分化的實際出發，聚焦關鍵環節，抓住主要矛盾，堅持分類施策、精準發力，著力解決日益突出的結構性就業矛盾。
——堅持供需兩端發力。既要加快培育經濟發展新動能，大力發展吸納就業能力強的産業，不斷增強經濟發展創造就業崗位能力，優化人力資源市場需求結構，又要堅持需求導向，加強人力資源開發，促進勞動者素質持續提升，改善人力資源市場供給側結構。
——堅持就業政策與宏觀政策協調。既要建立就業政策與宏觀經濟政策統籌的工作機制，積極扶持就業新形態，不斷拓展就業新空間，又要密切關注就業形勢變化，加強政策儲備，以比較充分和更高品質的就業促進經濟平穩運作。
——堅持統籌發揮市場與政府作用。既要優化環境，健全機制，加快消除制度性、體制性障礙，充分發揮市場在促進就業中的決定性作用，又要提高基本公共就業創業服務能力，更好發揮政府作用。
——堅持普惠性與差別化相結合。既要加快建立公平普惠的政策制度，健全人力資源市場體系，維護勞動者提升自身素質、參與就業創業的平等權利，又要堅持突出重點，完善和落實支援政策，紮實做好就業托底工作，幫助就業重點群體和困難群體提升技能、就業創業。
（三）主要目標。
到2020年，要實現以下目標：
就業規模穩步擴大，就業品質進一步提升。“十三五”時期城鎮新增就業5000萬人以上，全國城鎮登記失業率控制在5%以內，高校畢業生、農民工等重點人群就業形勢基本穩定。促進貧困人口就業，帶動1000萬人脫貧。服務業從業人員、城鎮就業人員所佔比重不斷提高，就業結構持續優化。城鄉均等的公共就業創業服務體系更加健全，勞動者權益保護制度不斷完善，企業勞動合同簽訂率保持在90%以上，工資收入合理增長，就業品質進一步提升。
創業環境顯著改善，帶動就業能力持續增強。促進創業政策體系不斷完善，服務能力明顯提升，各類勞動者創業創富通道更加暢通，全社會支援創業、參與創業的積極性顯著提高，創業成功率明顯提升，創業帶動創新、促進就業增收能力持續增強。
人力資源結構不斷優化，勞動者就業創業能力明顯提高。勞動年齡人口平均受教育年限達到10.8年，新增勞動力平均受教育年限達到13.5年，勞動者素質普遍提高，適應就業形勢變化能力不斷增強。全國技能勞動者總量達到約1.7億人，其中高技能人才總量達到5500萬人、佔技能勞動者總量的比重達到32%，技術技能人才短缺狀況有效緩解。
二、增強經濟發展創造就業崗位能力
堅持就業優先戰略，既要以大眾創業、萬眾創新和新動能培育帶動就業，也要保護和改造提升能帶動就業的傳統動能，引導勞動密集型企業向中西部和東北地區轉移，大力發展製造業和服務業，通過創造多樣化需求帶動就業，在新舊動能接續轉換中促進就業。
（四）積極培育新的就業增長點。
大力發展新興産業新興業態，不斷拓展新興就業領域。緊緊把握全球科技革命和産業變革重大機遇，深入實施創新驅動發展戰略，不斷優化政策組合，大力發展新一代資訊技術、高端裝備、新材料、生物、新能源汽車、新能源、節能環保、數字創意等戰略性新興産業，拓展産業發展新空間，創造就業新領域。推進新産品、新服務應用示範，加快産業化進程，持續釋放吸納就業潛力。積極探索和創新監管方式，創造更加寬鬆的環境，加快發展平臺經濟等新經濟形態，催生更多微經濟主體，培育更多跨界融合、面向未來的就業創業沃土，開發更多新型就業模式。編制出臺共用經濟發展指南，通過放寬市場準入、創新監管手段、引導多方治理等優化環境，完善消費者權益保護等相關政策，促進共用經濟健康發展。健全就業、勞動保障等相關制度，支援發展就業新形態。
專欄1 支援發展共用經濟下的新型就業模式
1.營造有利於共用經濟加快發展的政策環境。加快完善風險控制、信用體系、品質安全、社會保障等政策法規，保障各方合法權益，促進社會資源通過共用實現高效充分利用，支援共用經濟加快發展。
2.完善支援勞動者參與共用經濟就業創業的政策措施。支援符合條件、經工商登記註冊的共用經濟創業人員，按規定享受現行就業創業扶持政策。加快完善用工、工資支付等相關制度，引導和支援更多勞動者參與共用經濟下的就業創業活動。加強勞動人事爭議調解仲裁和勞動保障監察，切實保護勞動者合法權益。
積極發展吸納就業能力強的産業和企業，創造更多就業機會。加快發展民生剛性需求大、國際競爭優勢明顯的輕工業等勞動密集型製造業。鼓勵發展家庭手工業，創造更多居家靈活就業機會。開展加快發展現代服務業行動，不斷拓展服務業發展廣度和深度，鼓勵發展就業容量大、門檻低的家政護理等生活性服務業。擴大市場準入範圍，落實降稅減負等扶持政策，促進中小企業加快發展，培育特色産業集群，帶動更多就業。營造公平開放的市場環境，鼓勵中小企業利用電商平臺等多種方式開拓市場，促進中小企業融入全球産業鏈和價值鏈，在發展壯大中持續拓展就業空間。綜合運用差別化存款準備金率、再貸款、信貸政策導向效果評估等多種政策工具，引導金融機構開展應收賬款融資、動産融資、供應鏈融資等創新業務，優化小微企業融資環境。鼓勵符合條件的金融機構在依法合規、風險可控的前提下，發行小微企業金融債券和小微企業相關信貸資産證券化産品，進一步盤活存量資産，加大小微企業信貸投放力度，增強其吸納就業能力。
加快發展現代農業，擴大職業農民就業空間。推進農業、林業産業鏈和價值鏈建設，著力構建現代農業和林業産業體系、生産體系、經營體系，推動糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體、一二三産業融合發展，創造更多職業農民就業機會。完善政策支援體系，積極發展農業生産性服務業、農産品深加工和儲運，推動發展“網際網路+現代農業”，大力發展農産品電子商務、休閒農業、創意農業、森林體驗、森林康養和鄉村旅遊等新業態，加快培育專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體，擴大職業農民就業規模。
完善創新創造利益回報機制，激發經濟升級和擴大就業內生動力。深化收入分配製度改革，不斷強化收入分配政策的激勵導向。分類施策，支援勞動者以知識、技術、管理、技能等創新要素按貢獻參與分配，實行股權、期權等中長期激勵政策，以市場價值回報人才價值，全面激發勞動者創業創新熱情，加快新舊發展動能轉換，實現經濟中高速增長、産業邁向中高端水準，不斷拓寬就業空間。
專欄2 城鄉居民增收行動
1.技能人才增收行動。發揮企業主體作用，提升技能人才待遇；完善技術工人薪酬激勵機制。貫通職業資格、學歷等認證渠道；營造崇尚技能的社會氛圍，培養造就更多技術工人。
2.新型職業農民增收行動。將培育新型職業農民納入國家教育培訓發展規劃，提高職業農民增收能力，創造更多就業空間，拓展增收渠道。
3.科研人員增收行動。保障合理的基本薪酬水準，提高就業品質；落實中央財政科研項目資金管理有關政策，發揮科研項目資金的激勵引導作用。健全績效評價和獎勵機制，激勵創業創新。
4.小微創業者增收行動。深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，釋放市場活力，降低市場準入門檻，健全創業成果利益分配機制，打通創業創富通道。
5.企業經營管理人員增收行動。在國有企業建立職業經理人制度，採取多種方式探索完善中長期激勵機制；為非公經濟組織重點營造公平、公正、透明、穩定的法治環境，依法平等保護財産權。
6.基層幹部隊伍增收行動。完善基層幹部隊伍薪酬制度；實現對不同地區、不同崗位的差別化激勵，充分調動基層幹部隊伍積極性。
7.有勞動能力的困難群體增收行動。鼓勵有勞動能力的困難群體提升人力資本，主動參加生産勞動，通過自身努力增加收入。
（五）著力緩解困難地區困難行業就業壓力。
加快困難地區脫困步伐，創造更多就地就近就業機會。指導和推動資源枯竭城市等困難地區培育發展勞動密集型接續産業。研究制定支援産業衰退地區振興發展的指導意見，通過落實財政、投資、金融、土地等支援政策，促進産業衰退地區發展接續産業，增強吸納就業能力。發揮區域比較優勢，引導符合條件的勞動密集型企業特別是高附加值的勞動密集型企業向中西部地區和東北地區轉移，創造更多就地就近就業機會。對去産能任務重、待崗職工多、失業風險大的地區，開展就業援助專項行動。
專欄3 重點地區促進就業專項行動
1.東北老工業基地促進就業行動。組織實施東北地區人才就業專項行動。加大高素質技術技能人才培養和引進力度，在東北地區組織開展老工業基地産業轉型技術技能人才雙元培育改革試點。加強專業培訓，做好高校畢業生就業和失業人員再就業工作，幫助就業困難人員實現就業，確保零就業家庭實現至少一人就業。加強對東北地區就業形勢的研判和監測預警。
2.資源枯竭城市和獨立工礦區促進就業行動。支援資源枯竭城市重點發展一批接續替代産業，吸納失業礦工、棚戶區改造回遷居民再就業。開展採煤沉陷區綜合治理。加大力度實施獨立工礦區改造搬遷工程，支援礦區基礎設施、公共服務設施和接續替代産業平臺改造建設，通過礦區轉型發展創造更多就業機會。
3.産業衰退地區促進就業行動。發揮産業基礎好和産業工人素質高的優勢，積極承接有利於延伸産業鏈、提高技術水準和資源綜合利用的産業。全面開展城區老工業區搬遷改造，統籌推進企業搬遷改造和新興産業培育，提升老工業區就業吸納能力。建設一批産業轉型升級示範區和示範園區，提供宜居宜業的創業創新環境，打造承接中高端人才回流和專業人才就業的重要平臺載體。
4.國有林場和國有林區促進就業行動。推進重點國有林區深山遠山職工搬遷以及國有林場撤並整合和職工搬遷，通過中央基建投資支援大小興安嶺和長白山林區接續替代産業發展，在保護好原生態和不破壞森林資源的前提下，支援發展吸納就業能力強的種養業、林下特色産業、北藥産業、生態文化旅遊業、商貿服務業，加強園區基礎設施建設，推動林區打造産業競爭新優勢，進一步擴大就業和再就業。
5.困難地區就業援助行動。針對因經濟結構調整或重大自然災害而形成的就業困難地區，發揮部門職能優勢，動員群團組織力量，搭建政企合作平臺，促進重點群體就業創業。
推動困難行業傳統産業轉型發展，穩定現有用工需求。通過化解過剩産能、淘汰落後産能、落實減稅降費政策、加快分離國有企業辦社會職能等綜合措施，推動鋼鐵、煤炭等行業轉型發展，穩定用工需求。實施製造業重大技術改造升級工程，加快新一代資訊技術與製造業的深度融合，提高産品科技含量和附加值，推動傳統製造業由生産型向生産服務型轉變，延伸産業鏈條，增加就業崗位。合理降低實體經濟企業融資、人工、能源、物流等成本，落實減輕企業稅費負擔各項措施，加快轉型升級步伐，增強經濟持續穩定增長動力，擴大用工需求。同步推進産業結構調整和勞動者技能轉換，在轉型發展中不斷增強吸納就業能力。