中國網/中國扶貧線上訊 日前，2017年中央一號文件發佈，新世紀以來第14份中央一號文件終於與大家見面。文件指出，必須順應新形勢新要求，堅持問題導向，調整工作重心，深入推進農業供給側結構性改革。那麼，“問題導向”是什麼問題？工作重心有哪些調整？出臺了哪些有力舉措？如何培育農業農村發展新動能？
毋庸諱言，與前幾年相比，2017年農業農村發展面臨的問題更加嚴重、挑戰更加嚴峻，突出表現在三個方面：
一是部分大宗農産品價格倒挂程度更為嚴重。與前幾年相比，儘管大豆、玉米、棉花國內國際價格倒挂程度有所減輕，但稻穀、小麥國內國際價格倒挂程度進一步加深。2016年下半年以來，稻穀國內國際現貨價差距在1400元/噸左右，國際現貨價格僅為國內的一半；小麥國內國際現貨價格逐步形成“剪刀差”，2016年年末小麥國內現貨價比國際現貨價高出1400元/噸上下。尤其是國內豬肉、食糖價格與進口價格差距進一步拉大。2016年國內豬肉年度平均價格提高到進口價格的2.3倍，約比進口價格高出16元/公斤；2016年年底國內白糖價格是進口價格的2倍以上，比進口價格高出3812元/噸。
二是糧食庫存狀況進一步惡化。2016年我國糧食庫存攀上歷史新高，糧食總庫存超過6億噸，尤其是玉米庫存極高，接近糧食總庫存的一半。與此同時，我國糧食産量仍然處於高位，進口數量仍然巨大，糧食庫存壓力還在持續增加。這些年來，我國是在以舉國之力為世界農産品市場托底，不僅使我國面臨極大的去庫存壓力，而且付出了巨大代價。就拿玉米來説，玉米儲備遠超國家糧食安全需要，按照我國玉米庫存2.76億噸計算，庫存費用約要1700億元，給國家財政造成巨大負擔。並且，國家高價收儲玉米，低價銷售出庫，潛虧巨大。據估算，玉米高庫存導致的潛虧接近2000億元。
三是農民收入增幅下滑。2016年糧食去庫存導致農民面臨前所未有的“賣糧難”，一個直接後果是糧食價格大幅度下降。據調研，2016年年底玉米市場價格比上年降低600元/噸左右。按照2016年我國玉米産量21955.4萬噸估算，農民收入將減少1317.3億元。算入玉米生産者補貼，農民收入仍將減少927.3億元。按照2016年我國鄉村常住人口58973萬人計算，僅玉米一項，全國農村居民每人平均可支配收入約減少收入157元，拉低我國農村居民每人平均可支配收入1.4個百分點。東北三省及內蒙古地區是玉米主産區，農民每人平均減收約362元，下降幅度更大。在2016年農民工資性收入增速下降，財産性、轉移性收入未能實現快速增長的情況下，農民收入增幅必然下滑。
農業農村發展面臨日益嚴峻的挑戰，究其原因，是國內國際、三次産業和農業內部等三個層面的資源配置扭曲狀況沒有從根本上得到改變，甚至是更加嚴重。2017年中央一號文件的工作重心有所調整、工作目標更加明確，就是深化供給側結構性改革，以市場需求為導向，調整勞動力、土地、資金、技術等農業生産要素投入結構。採取綜合舉措，使市場在資源配置中起決定性作用，優化三個層面資源配置，激發農業農村內生發展動力，培育農業農村發展新動能。
第一，優化國內國際資源配置。國內國際大宗農産品價格嚴重倒挂，一方面導致我國生産的部分農産品存進倉庫，庫存爆滿，需要加快去庫存。2017年中央一號文件更加明確地提出，深化糧食等重要農産品價格形成機制和收儲制度改革，科學確定糧食等重要農産品國家儲備規模。並提出，採取綜合措施促進過腹轉化、加工轉化，多渠道拓展消費需求，加快消化玉米等庫存。另一方面，導致國外低價農産品大量進入國內市場，對部分産業形成很大衝擊。2017年中央一號文件提出統籌利用國際市場，優化國內農産品供給結構，健全公平競爭的農産品進口市場環境。明確提出健全農産品貿易反補貼、反傾銷和保障措施法律法規，依法對進口農産品開展貿易救濟調查。針對國內國際農産品價格倒挂，部分農産品走私嚴重的情況，要求深入開展農産品反走私綜合治理，實施專項打擊行動。
從更寬廣的視野看，國內國際大宗農産品價格嚴重倒挂，實際上表明我國未能根據國際農業資源的變化來有效配置國內農業資源。對此，2017年中央一號文件指出，以“一帶一路”沿線及周邊國家和地區為重點，支援農業企業開展跨國經營，建立境外生産基地和加工、倉儲物流設施，培育具有國際競爭力的大企業大集團。也就是支援企業充分利用國內國際兩種資源兩個市場，降低加工、儲備成本，提高效率。
第二，優化國內三次産業之間資源配置。從勞動力看，儘管近幾年我國農業勞動生産率有所增長，但總體水準仍較低，遠低於二、三産業勞動生産率。2017年中央一號文件提出，要完善城鄉勞動者平等就業制度，健全農業勞動力轉移就業服務體系，鼓勵多渠道就業，切實保障農民工合法權益等等，以促進農村勞動力轉移就業，提高農業勞動生産率。從資本看，據測算，新世紀以來，我國農村資金外流年均超過萬億元，其中通過金融渠道外流超過5000億元，通過財政渠道外流約6000億元。如此大規模的資金外流，進一步擴大了農村資金缺口，使得農業發展資金更加匱乏。針對這些問題，2017年中央一號文件通過改革財政投入機制，加快農村金融創新等舉措，促進資金要素進入農村。並提出深入推進承包土地的經營權和農民住房財産權抵押貸款試點，對發展農村土地金融解決農業農村發展所亟需的資金寄予較高期望。從技術看，2017年中央一號文件提出支援“網際網路+”現代農業，發展農村電商、農村物流體系等，加快城鄉之間技術交流，壯大新産業新業態。通過一系列農業農村改革，激發農業農村發展活力。
第三，優化農業産業之間資源配置。我國糧食、棉花等土地密集型種植業比較效益一直極低，而部分特色種植業、養殖業效益較高。據國家發改委數據，2015年我國玉米、棉花、油菜籽、大豆等農産品生産凈利潤都是負值，而蔬菜、水果、水産等則相對較高。比如，2015年我國蔬菜每畝凈利潤為2187.59元，是稻穀的12.5倍、小麥的125.67倍；蘋果每畝凈利潤為2128.34元，是稻穀的12.13倍、小麥的122.25倍。針對“十畝糧不如一畝菜”的情況，在穩定水稻、小麥生産，確保口糧絕對安全的基礎上，2017年中央一號文件提出優化産品産業結構，推進農業提質增效。包括統籌糧經飼種植結構，發展有效益的種植業，發展特色養殖業，包括振興奶業，發展水産養殖，遠洋漁業等等。以充分發揮我國農業比較優勢，提高農業效益，促進農民增收。
最後，促進農業整體降成本提效率。我國農業生産成本越來越高，農業國際競爭力越來越弱。習近平總書記指出，推進農業供給側結構性改革，提高農業綜合效益和競爭力，是當前和今後一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向。比如，近幾年來，我國土地細碎化越來越成為制約農業機械化水準和農業勞動生産率提高的瓶頸，成為推高農業生産成本的鍵因素。一個廣泛引用的數據是，我國農戶家庭平均土地經營規模7.5畝，戶均承包土地5.7塊，平均每塊1.31畝。今年中央一號文件也關注到這個關鍵問題，提出積極引導農民在自願基礎上，通過村組內互換並地等方式，實現按戶連片耕種。對當前解決“土地細碎化”問題，補齊農業農村短板，夯實農村發展基礎，提高我國農業競爭力有極其重要的現實意義。
制定出一個好文件，只是萬里長征邁出第一步，關鍵還在於落實。
首先要解決“重文件制定，輕貫徹落實”問題。中央一號文件發佈之後，各省根據中央一號文件擬定本省一號文件。相關部委要出臺落實中央一號文件的實施意見。部分地級市還要出臺本市一號文件，甚至有些縣還要出臺關於農業農村發展的一號文件。一系列文件制定出臺就耗去了大半年，真正用來落實文件的精力和時間並不多。
其次要解決重大惠農政策遲遲未能兌現問題。中央一號文件發佈之後，專家學者積極解讀，社會各界熱烈討論，農民群眾翹首以盼。但惠農政策的具體方案遲遲不能出臺，惠農政策遲遲不能落實，農民期望越高失望越大。
再次要重視調動地方幹部改革積極性。部分地方幹部怕幹事、怕犯錯，怕把握不好政策、怕逾越紅線。部分地方幹部甚至擔心改革者沒有好下場，乾脆安安心心做太平官。應貫徹落實今年中央一號文件精神，勇於承受農業農村改革陣痛，想方設法降低改革成本，積極防範改革風險，堅定不移、紮實有效推進改革。（作者：伍振軍，國務院發展研究中心農村經濟研究部副研究員）