（原題：以法治精神引領扶貧開發以法治方式打贏脫貧攻堅戰 ——《河北省農村扶貧開發條例》推動扶貧開發進入法治化軌道）
日前，河北省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議審議通過了《河北省農村扶貧開發條例》（以下簡稱《扶貧條例》），並已正式實施。《扶貧條例》填補了河北省農村扶貧開發立法空白，確立了農村扶貧開發法律地位，明確了各級政府、有關部門,社會、企業、個人的扶貧責任，規範了農村扶貧開發的對象、措施、項目、資金、監督考核和法律責任等內容，標誌著河北省農村扶貧開發走上法治化軌道，為加大農村扶貧開發力度，促進貧困地區經濟社會發展，確保如期完成脫貧攻堅目標任務提供了強有力的法治保障。
《扶貧條例》的實施，是推進法治河北建設和依法脫貧的重大舉措，有利於進一步理順工作思路、創新工作機制，更好地宣傳動員群眾，增強幹部群眾依法治貧、精準扶貧的積極性、主動性和創造性；有利於進一步引領和推進全省農村扶貧開發，引導社會力量支援和參與農村扶貧開發，為打贏脫貧攻堅戰整合更多的資源、凝聚更大的力量。
一、深刻認識扶貧開發立法的現實意義
當前，河北省脫貧攻堅任務極為艱巨，農村扶貧開發已進入攻堅拔寨、滾石上山的關鍵時期，以法治思維和法治方式規範農村扶貧開發活動、創新工作機制、彰顯更大決心，帶有全局性、戰略性意義。
（一）制定《扶貧條例》是落實中央決策部署、完善制度設計的重要舉措
黨的十八屆五中全會指出，到2020年，我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。2015年11月，中央召開扶貧開發工作會議，出臺了《關於打贏脫貧攻堅戰的決定》，不僅強調了當前扶貧開發的任務要求、政策措施，而且明確指出要推進扶貧開發法治建設，完善扶貧開發法律法規，抓緊制定扶貧開發條例，為河北省推進脫貧攻堅法治化指明瞭方向。近年來，該省實施大規模扶貧開發，在經濟社會發展、基礎設施建設、改善公共服務、提高群眾收入等方面採取了一系列舉措，取得重要進展，積累了豐富的經驗，及時將河北省行之有效的經驗上升為地方性法規，做好扶貧開發的制度設計和創新，是將中央決策部署落實為具體制度規範的重要舉措，有助於發揮地方立法的引領推動作用，並最終保障該省順利完成脫貧攻堅任務。
（二）制定《扶貧條例》是推進經濟強省、美麗河北建設的必然之舉
推動全省經濟強起來，推動人民生活富起來，實現全面發展是經濟強省、美麗河北的題中之意，也是必須實現的目標。省委、省政府《關於堅決打贏脫貧攻堅戰的決定》強調，堅決打贏這場攻堅戰，是在全面建成小康社會進程中補齊短板的必然要求，是經濟發展新常態下促進經濟增長的根本途徑，是建設經濟強省、美麗河北的重大任務。當前，河北省正處於調結構、轉方式的關鍵時期，地區之間、縣域之間發展不平衡問題突出，群眾收入差距不斷拉大，需要通過依法有效的手段補齊短板，使全省人民共用改革發展成果，制定地方性法規推動和保障扶貧開發的順利進行，對於建設經濟強省、美麗河北意義重大。誠如“木桶原理”，只有把貧困地區、貧困人口“扶起來”，河北省經濟才能更強大，人民才能更幸福。
（三）制定《扶貧條例》是提高扶貧開發品質、加快脫貧攻堅步伐的重要保障
消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求，也是全面建成小康社會的迫切要求。長期以來，河北省開展扶貧開發取得了一些成績，走出了一條具有河北特色的扶貧開發道路，但距離2020年全面建成小康社會還有不足4年的時間，62個貧困縣（區）、7366個貧困村、310萬貧困人口的扶貧任務依然艱巨。從以往實踐來看，河北省扶貧開發存在立法空白，導致法律依據缺失，扶貧開發的地位及其政策措施的權威性、穩定性、執行力無法在法律層面得到根本確立，嚴重制約了扶貧開發戰略的制定和扶貧措施的落實，影響了扶貧工作的整體推進。為加大脫貧攻堅力度，推動扶貧舉措全面有效落實，規範扶貧開發活動，亟需制定地方性法規，將扶貧開發納入法治化軌道，從更高層次完善體制機制，進而保障脫貧攻堅目標任務的順利完成。
二、精準把握《扶貧條例》的鮮明特點
《扶貧條例》共八章、四十九條，分別為總則、扶貧對象、扶貧措施、扶貧項目、扶貧資金、監督和考核、法律責任和附則。作為河北省首部扶貧開發地方性法規，《扶貧條例》突出體現了“大、精、新”的鮮明特點。
一是格局大。按照國家戰略和中央決策部署，農村扶貧開發是一項大工程，包含貧困地區和貧困人口的發展及保障等多個方面。《扶貧條例》在全面落實中共中央、國務院《關於打贏脫貧攻堅戰的決定》戰略框架的基礎上，運用政策組合拳調動多方力量，整合各類資源，發揮合力作用，不僅明確了政府及其有關部門在教育、醫療、社會保障、基礎設施建設、生態保護補償、項目資金管理等方面的職責，而且鼓勵金融機構、保險機構、高等院校、科研院所及教育衛生醫療等機構、企業、社會組織和個人在農村扶貧開發中給予支援，構建了利益聯結機制和農村扶貧開發市場化模式，體現了政府、社會、市場協同推進、共治共贏的“大扶貧”格局。
二是內容精。精準扶貧是脫貧攻堅的基本方略。脫貧攻堅關鍵是要找準路子，構建出好的體制機制，抓重點、解難點，把握著力點，各項措施既要找精找準，又要達到無縫銜接，這就需要在《扶貧條例》各個章節、各個條款的編排設計上下大功夫。在章節設計上，《扶貧條例》按照“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”要求設置，將扶貧對象、扶貧措施、扶貧項目、扶貧資金分別成章，囊括了“六個精準”的全部內容。在具體規定上，“扶貧對象”一章突出解決“扶持誰、如何退”的問題；“扶貧措施”一章突出解決“誰來扶、怎麼扶”的問題；“扶貧項目”一章瞄準扶貧關鍵點規範項目安排和項目管理；“扶貧資金”一章完善資金保障，規範資金使用，實現了全方位多層次提高脫貧攻堅的精準度和有效性。
三是制度新。扶貧開發立法是創制性立法，各項規定需要在充分理解、用足用好國家相關政策法規，總結河北省成功的經驗做法的基礎上，實現體制機制創新。《扶貧條例》在凸顯創新特色上下足功夫，針對對象、措施、項目、資金等方面吸收該省經驗、解決突出問題，還重點在項目和資金方面作了創新，完整設計項目申報、確定、管理、驗收體系；構建“政銀企戶保”模式，規定國家扶貧開發工作重點縣在脫貧攻堅期內實施佔補平衡、增減掛鉤等土地政策形成的收益主要用於脫貧攻堅；尤其賦予貧困縣統籌整合財政涉農資金自主權，明確貧困縣根據農村扶貧開發規劃，制定方案，統籌整合使用財政涉農資金，審計、財政等部門根據資金統籌整合使用方案進行審計監督，禁止任何單位和個人干擾資金統籌整合使用或者限定具體用途，從而擴大扶貧資金投入總量，提高資金使用精準度和脫貧效益。《扶貧條例》實現了以創新推動機制運作，以機制加大扶貧力度的目的。
三、充分理解《扶貧條例》的基本原則和制度規定
“針對問題立法，立法解決問題”，是人大立法所遵循的根本指導思想。農村扶貧開發作為當前工作的重中之重，立法堅持以解決當前脫貧攻堅中急需解決的問題為重點，使法規能用、好用、落地生根。
（一）把增加收入作為重點
脫貧攻堅主要解決貧困群眾的增收問題，只有想方設法讓群眾的錢包“鼓起來”，才能穩步進入小康社會。農村貧困人口如期全部脫貧，就是要保持農業穩定和農民收入持續增長，農村人口脫貧與農民收入增長直接相關。《扶貧條例》圍繞提高貧困群眾收入水準展開，從拓寬農民增收渠道、優化發展環境入手，搭建了完整的農民收入增長支援體系。産業培育和帶動、就業創業培訓和服務、生態保護補償、最低生活兜底、利益聯結機制等渠道的完善，以及易地扶貧搬遷、基礎設施建設、“政銀企戶保”貸款保障、科技服務體系、社會力量支援等發展環境的提升，不僅立足增加貧困群眾收入，而且著眼長久推動持續發展。
以“政銀企戶保”農業合作貸款模式為例，作為全國第一部作此規定的地方性法規，政府搭臺增信、銀行降檻降息、企業農戶承貸、保險兜底保證的多方聯動機制，將真正打通金融扶貧的綠色通道。為此，河北省明確開展“政銀企戶保”金融扶貧的工作目標，力爭到2018年，累計放貸規模達到200億元，支援160萬貧困人口穩定脫貧。
（二）培養貧困群眾內生動力
治貧先治愚，扶貧先扶智。貧困群眾是脫貧致富的主體，更是脫貧致富的根本動力。健康持久的發展必須注重調動貧困群眾的積極性、主動性、創造性，避免“等、靠、要”的思想障礙。《扶貧條例》以加強教育為出發點，多處著手提高貧困群眾主觀能動性。職業教育注重技能培訓，幫助群眾適應就業創業需要；基礎教育注重提高文化素養，促使貧困群眾整體文化水準提升，進而形成發展的強大動力；加強社會主義精神文明建設和公共文化設施建設，普及理想、道德、文化、法制教育，側重提升綜合素質，從根本上提高貧困群眾的積極性、主動性。多管齊下，引導貧困群眾自力更生、艱苦奮鬥，促使群眾既有想法，又有能力，靠辛勤勞動改變貧困落後面貌。
特別是，《扶貧條例》聚焦問題、放眼長遠，著力解決突出問題，不僅關注貧困學生“有學上”“上得起”，而且更加關注鄉村教師“留得住”問題。就河北省而言，義務教育鄉村教師生活補助發放範圍僅停留在國家集中連片特困地區，片區外鄉村教師無法享受，導致身份同、環境同，但待遇不同的現象。針對這一問題，以下內容在《扶貧條例》中升格為法條：對國家集中連片特困地區和在其他貧困山區鄉村任教的義務教育教師給予生活補助，列入省級財政預算。不僅保證貧困山區有鄉村教師去，而且留得住、留得久，進而優化貧困地區教師資源，促進貧困地區教育水準和貧困人口素質持續提升。
（三）努力消除因病致貧因病返貧頑疾
“辛辛苦苦奔小康，得場大病全泡湯”，是一些貧困群眾的真實寫照。當前，疾病仍然是致貧返貧的重要因素，也是困擾貧困群眾的重大難題，更是脫貧攻堅繞不開的一個課題。針對這一問題，《扶貧條例》規定，積極推進健康扶貧，建立和完善以基本醫療保險、大病保險、醫療救助三重醫療保障為主，疾病應急救助、社會捐助、慈善救助和商業保險等多種形式為輔的貧困人口醫療救助政策和工作機制，明確貧困人口參加城鄉居民基本醫療保險個人繳費部分由財政給予補貼，發揮社會保障制度的救助功能，通過多層次努力，確保病有所醫、醫有所保，不斷提高貧困群眾的健康水準。
（四）強化監督考核責任
脫貧攻堅是一項民心工程，幹得好不好，群眾最有發言權。因此，《扶貧條例》堅持了農村扶貧開發必須圍繞脫貧，從實際出發，抓住關鍵問題規規矩矩地幹，既要防止急於求成，也要杜絕慢條斯理，更要防止各種形式主義、弄虛作假，力求從根本上杜絕“假脫貧”“被脫貧”“數字脫貧”。所有這些不僅關乎黨和政府的形象，更關係到人心向背。《扶貧條例》以強化監督、明確責任為重點，在明確人大監督、政府監督、社會監督、考核評價制度的同時，引入第三方評估機制，構建了多元化立體式監督考核評價體系。除強化政府及其工作人員責任外，還規定了項目申報造假、騙取優惠政策或者農村扶貧資金物資、扶貧項目設施設備和資産管護的法律責任，增強剛性和約束力，保證農村扶貧不越軌、不作假，有作為、有成效，真正實現精準扶貧、精準脫貧。
當前，扶貧攻堅需要做的工作千頭萬緒，任重道遠。最為重要的是吃透《扶貧條例》的立法宗旨、基本精神和各項規定，扎紮實實抓好貫徹實施。要加強學習宣傳，營造《扶貧條例》貫徹實施的濃厚氛圍。要完善配套措施，加強對《扶貧條例》實施情況的監督檢查，確保《扶貧條例》有效實施，切實提高農村扶貧開發水準，為實現科學發展、富民強省、全面建成小康社會貢獻力量。