中國小額信貸監管應該遵循的幾個基本原則

綜觀全球小額信貸的發展及各國對小額信貸機構的發展模式和監管框架，我們可以發現，凡是小額信貸發展較好的國家，一般具備比較清晰的監管思路和法律框架，而且在政府的監管框架中，特別強調小額信貸機構的靈活性和創新性；凡是小額信貸發展不好的國家，一般而言不具備對於小額信貸機構的明確的法律框架，小額信貸機構受到過多的政府干預和行政性控制，過度的金融抑制措施使得小額信貸機構的發展空間受到限制。小額信貸監管框架的設計必須符合以下幾個基本原則：

第一，靈活性原則。即監管框架的設計必須適應小額信貸機構運作機制的特徵（如貸款合約文件簡單、信用評估體系簡便、金融産品設計靈活），採取比較靈活的更具彈性的措施，而不是比照正式金融機構的運作特徵對小額信貸機構進行過於僵硬的監管。

第二，激勵相容的原則。即監管框架的設計必須有利於調動小額信貸機構、投資人、捐贈人和其他批發性貸款者的積極性，激勵他們更多地投入到小額信貸機構的發展中，而不是通過法律框架遏制這種投入。

第三，成本收益原則。即監管框架的設計必須考慮到監管行為和被監管行為本身給監管者和被監管者可能造成的成本以及可能獲得的收益。這就意味著，監管框架的設計首先必須考慮到小額信貸機構所付出的成本，如各種資訊披露文件的整理和報送的成本；其次還要考慮到監管者的監管成本，即監管者對大量的小額信貸組織必須付出很多的人力、物力和財力。如果監管框架的設計過於繁瑣，既超過了被監管者的承受能力，也超過了監管者的監管能力，那麼這樣的監管框架或者形同虛設，或者最終歸於失敗。

第四，適應性原則。即監管框架的設計必須與現有各類小額信貸機構的實際性質和類別相適應。現有的小額信貸組織，種類繁多，經營方式和資金來源都有很大的區別，因此必須針對不同的小額信貸機構進行不同的監管，其監管模式和監管內容都應該有所區別。

第五，基於風險的自我監管原則。即必須在監管框架中更多地鼓勵小額信貸機構自我監管，使其有動力在內部風險管理的基礎上進行自我監督，有效進行預防性內部監管。

第六，行業自律原則。在控制監管成本的考慮下，應儘量鼓勵行業性的自律組織的建立，利用這些行業自律組織對小額信貸機構進行信用評級、資産評級、業務監管和資訊披露。行業自律對於小額信貸這種非正式的非銀行類機構極為有效。

中國小額信貸機構的七種類型及其監管模式

在這樣的監管原則指導之下，我們可以首先考慮對現有的農村小額信貸機構進行分類，從而找到相應的監管辦法。在我國現階段，小額信貸機構包括以下幾類：

第一類是農村信用社的小額信貸。到目前為止，農信社的小額信貸具有覆蓋面廣、業務量大、分支機構眾多等特點，是我國小額信貸的供給主體。

第二類是郵政儲蓄銀行的小額信貸。這類小額信貸一般基於借款人的存單為抵押，因此風險相對較小，但是由於郵政儲蓄銀行本身的網點分佈特徵，這種小額信貸有可能成為佔據主導地位的小額信貸形式之一。

第三類是國家開發銀行和農業發展銀行等政策性銀行進行的批發性小額信貸。這些政策性金融機構把信貸資金批發給農村信用社或者郵政儲蓄銀行以及其他小額信貸機構，帶有某種意義上的扶貧性質。

第四類是各種非營利的非政府組織所進行的小額信貸。比如各種國內外基金會所建立的小額信貸機構。這些小額信貸機構一般而言都依賴於非營利的非政府組織的捐贈，其資金來源相對比較單一。

第五類是私人建立的在區域內進行一定程度吸收公眾存款的小額信貸機構。

第六類是商業性的小額貸款公司。這些公司一般在工商部門註冊，不吸收公眾存款，只進行貸款業務，所針對的業務對象也不是一般的農戶，而是中小型的鄉村企業，央行試點的小額貸款公司就屬於這一類。

第七類是農村民間的資金互助組織和村鎮銀行所進行的小額信貸。這類小額信貸機構現在只存在於銀監會的試點框架中，為數極為有限。

這七類小額信貸機構是非常不同的。就其資金來源而言，第一類和第二類的主要資金來源為公眾儲蓄，因此這兩類小額信貸機構基本屬於銀行類機構，其基本監管框架應按照商業銀行法的基本要求來進行監管。第三類非常特殊，其小額信貸資金具有政策性和福利性，因此對這一部分小額信貸基本不適用商業銀行的監管模式。對這一部分小額信貸，監管當局不必有新的監管框架，也不必對小額信貸的安全性負責，而主要由批發性資金的出資方承擔監管責任。對以上三類從事小額信貸的金融機構的監管是比較簡單的，或者適用於一般商業銀行法，或者由政策性銀行承擔監管責任。

對於第四類小額信貸機構，即各種非營利的非政府組織所進行的小額信貸，需要進行比較深入的分析。這部分小額信貸組織，有些以扶貧資金合作社的名義存在，有些以扶貧開發協會的名義存在，有些以各類農村基金會的名義存在，基本是以國內外基金組織的資金捐贈為基礎組建起來的小額信貸機構。這類小額信貸機構的數量難以估計，保守的估計是全國大概有３００多家。

這些小額信貸組織的基本特徵有：第一，資金來源單一，基本來自於捐贈資金；第二，一般不吸收公眾存款，也不吸收客戶的存款；第三，貸款規模很小，基本客戶群體為需要扶助的困難群體；第四，貸款程式和合約形式都很簡單。這些非政府組織的小額信貸機構，由於其不吸收公眾存款，因此對金融市場的影響較小，其本身蘊含的金融風險也相對較小，監管者沒有必要對其績效負責，也沒有必要對其進行特別的監管，而只適用於非審慎性的監管。一些嚴格的審慎性的監管措施是不適用於這類金融機構的，其監管的框架也應該儘量簡潔。監管者可以要求這類小額信貸機構進行自願性的註冊。也就是説，如果這些機構願意註冊，可以進行正式註冊，發給執照，並要求其進行定期的資訊披露，彙報其業務開展情況，並督促其進行嚴格的內部監管。監管部門對這類小額信貸機構的管理應該保持靈活性，以不增加小額信貸機構成本和不干涉小額信貸機構的經營為首要原則。

現在的問題是，現有此類小額信貸機構大多沒有合法的身份，它們想成為合法的金融機構，並接受監管者一定的管理，因此政府有必要制定相應的法規，界定這些非政府組織小額信貸機構的合法身份，以便於它們更好地開展小額信貸業務。需要特別指出的是，有一些非政府組織小額信貸機構為了控制信貸風險，進行一定程度的基於貸款合同的強制性存款。對於這類存款行為，不應簡單視為吸收公眾存款。監管當局可以要求其進行相應的資訊披露，但是不應進行干預和取締。

第五類小額信貸機構與第四類有相同的地方，也有不同的地方。相同的地方在於這兩類小額信貸機構都在一定程度上接受來自外部的捐贈等資金；不同的地方在於，第五類小額信貸機構不僅僅接受捐贈資金，還接受其他的私人資金並吸收區域內的公眾存款。由於這種區別，監管者應該對其吸收存款行為進行較為嚴格的監管，並要求其進行強制性註冊，並定期披露吸收存款和其他方面的資訊。

第六類和第七類分別針對央行試點模式中組建的小額貸款公司和銀監會試點模式中成立的農村資金互助組織和村鎮銀行。對於這兩類機構，應該由註冊部門進行監管。第六類由於不吸收公眾存款，因此只需要在其註冊的工商部門進行必要的資訊披露即可。對第七類中的農村資金互助組織可以進行非審慎性的監管，實行自願性註冊和提出適當的資訊披露要求，對於村鎮銀行則適用於一般的商業銀行法或者更低一些的監管標準。

結論：建立寬鬆靈活的非審慎性監管體系

我國小額信貸的發展與國際水準相比，還處在一個比較初級的階段。在我國廣泛存在的大量小額信貸機構中，除了那些以信用社和銀行類金融機構為名義進行的小額信貸之外，大部分小額信貸機構的處境都十分堪憂。其中最為關鍵的一個問題是，現有的小額信貸機構難以獲得明確的合法地位，央行和銀監會都在其試點方案中回避了現有信貸機構尤其是非政府組織小額信貸機構的合法性問題和監管問題。缺乏合法地位使得我國小額信貸機構的健康發展受到極大約束。因此，儘快制定關於小額信貸機構的法規或部門規章，確立現有小額信貸機構的法律地位，是我國小額信貸事業長遠發展的基本制度前提。

現有的商業銀行法並不適用於大部分類型的小額信貸組織。因此，在未來將要制定的法規或部門規章中，應該針對不同的小額信貸機構採取不同的監管模式。對於一般的非政府組織小額信貸機構而言，應適用寬鬆靈活的非審慎性監管體系，即小額信貸組織進行自願性註冊（適用於不吸收公眾存款的小額信貸機構）或強制性註冊（適用於吸收公眾存款的小額信貸機構），要求註冊的小額信貸機構進行定期的資訊披露，並指導和鼓勵小額信貸機構建立基於風險的內部監管體系。

未來的小額信貸監管框架和法規應該有利於小額信貸機構的升級和轉型。也就是説，如果小額信貸機構在貸款規模、資産品質、風險控制體系、吸收公眾存款規模、內部治理結構等方面達到一定的條件之後，應允許其按照法律框架的要求升級和轉型為銀行類的正規金融機構。未來的監管框架應該鼓勵這種轉型，並提出轉型和升級的具體條件。這樣，一些非正規的零散的小額信貸機構就可以朝著監管者希望的方向去發展，不僅擴大其規模，而且在風險控制和治理結構方面也可以更加規範，從而有效地控制金融風險。

未來的小額信貸管理框架還應該鼓勵行業協會的組建並鼓勵其發揮更大的作用。行業協會所進行的行業自律行為，比監管者的監管行為更具有成本上的優勢，也更能激發小額信貸機構內部控制和自我監管的動力。我國現在已經組建了“中國小額信貸聯盟”，並且開展了卓有成效的工作。這個小額信貸聯盟聯合了數百家小額信貸機構，定期發佈相關數據和資料，對於小額信貸機構之間的資訊交流和業務提升産生了積極的影響。我認為，監管者應該鼓勵這樣的行業自律組織的存在，並給予正式的法律地位，使之發揮更大的行業自律作用。 （王曙光 ：北京大學經濟學院）