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中國網 記者 張寧銳
【摘要】“三農”“社法”兩大領域是民革中央近幾年重點調研領域，2013年度大調研鎖定“農村困難群眾權益保障問題”，恰恰橫跨兩大領域。為了能觸及問題本質，向中共中央和國務院提交一份民革答卷，本次調研覆蓋遼、粵、 魯、川、寧、湘六省區，湖南的調研由全國政協副主席、民革中央常務副主席齊續春親自率隊，多領域專家參與。
日前，就上述調研情況，中國網中國政協頻道獨家專訪民革中央副主席劉家強。劉家強説：民主黨派的調研應該深入實際，直面問題，不走形式。
基層群眾的困難，大家都應該關心
中國網政協頻道：“農村困難群眾權益保障問題”是個長期困擾我們的難事，民革中央為什麼選擇這個主題？
劉家強：“三農”“社法”兩大領域是民革中央近幾年重點調研領域，今年我們的年度大調研鎖定“農村困難群眾權益保障問題”，其實橫跨了兩大領域。
之前關於“三農”的大調研，我們幾乎都是圍繞三農問題開展的。黨和政府高度重視三農問題，不斷出臺有關富農惠農的政策，這些，老百姓都是感受到了的。
但是我們也發現，隨著我國城鎮化進程的不斷加快，農民進城務工人員的日益增多，老人、婦女和留守兒童等一部分人的合法權益往往容易受到侵害，如農村老年人的社會保障權、農村婦女的選舉權和被選舉權、出嫁婦女的土地承包權和土地徵收收益分配權、農村留守兒童的人身權和受教育權等。
劉家強：全國政協常委、全國政協副秘書長、民革中央副主席。
中國網政協頻道：這些問題，既涉及到我國社會法制工作方面的難題，又涉及到影響農村和諧穩定大局的重要因素。
劉家強：是的，中共十八大提出到2020年全面建成小康社會，讓人民“老有所養、病有所醫、住有所居”，我認為，這三個目標在農村困難群眾中實現了，這個宏偉的目標才算真正實現了。
所以，為貫徹落實中共十八大會議精神，深入了解當前我國農村困難群眾權益保障情況，探索如何進一步加強農村困難群眾權益保障工作，維護農村社會穩定大局，推進社會主義新農村建設，民革中央今年選擇就這部分弱勢群體的權益保障問題進行重點調研。
有問題，就得有人去關注，有人去解決。
好政策，老百姓還是能感受得到
中國網政協頻道：我們注意到，齊續春副主席帶隊到湖南調研近一星期，走了很多地方。
劉家強：除了湖南以外，還有很多地方參與了調研。比如，遼寧省調研農村困難家庭常年病人託管工程建設運營情況，廣東省調研農村留守婦女問題，山東省調研了土地流轉中農民權益保障及農村留守兒童的人身安全和受教育權的問題，四川省就農村困難群體權益保障以及農村留守兒童問題展開調研，寧夏回族自治區就農村老年人社會保障問題進行調研，他們都提交了調研報告。
全國政協副主席、民革中央常務副主席齊續春率團到湖南的長沙、湘潭、婁底三個地方的市縣進行了全面調研。我們根據在湖南的重點調研，並結合6個地方民革組織的調研成果，將於近期就農村困難群眾的權益保障問題向中共中央、國務院建言獻策。
中國網政協頻道：這個問題的民間關注度很高，民革中央最近在湖南的調研有哪些新的發現？對國家政策層面有什麼建議？其實，農村困難群眾權益保障缺失帶來的負面效應，容易抵消很多國家惠農政策帶來的積極影響。
劉家強：湖南省對農村困難群眾權益保障工作是非常重視的，有很多好的做法和經驗。把保障農村困難群眾權益放在新型城鎮化建設的突出位置，不僅在政策上給予支援，而且加大投入力度，促進不同部門之間的合作協調，形成了具有湖南特色的權益保障新經驗、新思路。目前，湖南省農村養老保險制度實現全覆蓋、新農合的參合率達到92%並率先在全國實現省級統籌、農村地區全面實現了免費義務教育，還出臺了《關於在延長土地承包期工作中切實保障婦女合法權益的意見》、《關於加強農村留守流動少年兒童工作的建議》等一系列的社會保障制度。
湖南的經驗佐證了中共中央、國務院近年來圍繞我國三農問題的部署是正確的，對農村困難群眾權益的保障工作也是積極有效的。
法制建設滯後，權益保障受影響
中國網政協頻道：我們聽説民革中央已經基於湖南和多地的調研，給中央和國務院寫了專門的建議，這些建議是基於什麼問題提出的？
劉家強：有些問題是全國面上普遍存在的，有些問題是從湖南的調研中發現的。這次調研，民革中央常務副主席齊續春説得最多的就是：“成績就不用多説了，主要説説工作中的困難吧！”大家的調研很深入，交流很真誠，所以，我們發現了真實的問題。
比如，農村困難群眾權益領域的法制建設滯後問題，就是個大問題。一些領域處於無法可依的狀態。例如，中共十七屆三中全會明確了農村土地承包關係長久不變，而現行《農村土地承包法》規定的承包期限仍為30年，《土地管理法》、《物權法》等其他法律也未作相應修訂，這使土地流轉主體不敢轉入也不敢流出。
農村社會養老保險制度缺乏立法保障，目前適用於全國農村人口的農村社會養老保險法律依據僅達到部門規章的層次，即1992年民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》，其他的法規大多是以通知、政策、會議決定等形式出現；對“農村集體經濟組織成員”資格認定缺少法律依據，現行憲法性法律文件及《村民委員會組織法》中都沒有這個概念，《農村土地承包法》雖然使用了這個概念，但是沒有明確規定確認集體經濟組織成員資格的標準。
我們也在湖南發現了社會保障制度銜接上的問題。湖南省當前新農保和新農合已經實現全覆蓋，但是在社會保障制度的銜接上還不夠完善，社會保險關係跨地區轉移還存在障礙。在被徵地農民權益保障方面，2006年國務院辦公廳發文，對各地開展被徵地農民社會保障工作提出了明確要求，但是沒有統一的政策規定，操作性不強。土地流轉的審查評價標準制度仍然欠缺，特別是對流轉土地用途缺乏實質性審查和監管。
中國網政協頻道：土地流轉問題是當下三農發展中的一個關鍵問題，流不動是個問題；徵地補償不公開、不公平是另一個問題，一些暴力拆遷、群體陳情背後都折射出了這一領域的問題。
劉家強：是的，現行農村徵地拆遷的土地補償標準整體上仍不適應當前市場物價水準和農民的生産生活需求，補償考慮較多的是促進當地經濟發展，沒有充分考慮被徵地農民的切身利益，缺乏合理調整機制和公平原則。
一個現實問題是：被徵地農民因就業技能單一等因素影響，難以實現充分就業；他們也缺乏理財意識和理財能力，補償款花完就完了，長遠來説，這是很大的隱患。
中國網政協頻道：我們注意到，調研組還去了幾家敬老院，也調研了養老問題，有什麼發現？
劉家強：當前，農村公辦養老機構無論是數量上，還是服務的品質上，都遠遠滿足不了農村居民養老的需要。養老機構服務設施嚴重不足，大部分敬老院規模較小，湖南省50張以下床位的敬老院達938所，佔45.7%；集中供養率27%，低於全國7個百分點。農村社會化養老服務設施嚴重短缺，農村日間照料場所覆蓋率僅為14.4%，遠遠低於國家提出的“十二五期末，養老服務覆蓋50%以上農村社區”目標。縣級新農保經辦機構、農村敬老院等辦公設備配套不足，辦公經費緊張，影響服務品質。民辦養老機構由於準入門檻、資金投入等問題，發展極其遲緩。
因財力有限，投入不足，湖南省農村低保平均保障率僅為5％，低於全國農村低保平均保障率6％。而一些偏遠、貧困山區農村低保保障率僅為4．8％。大部分養老機構辦公經費緊張，一些養老服務機構設施嚴重不足，鄉鎮街道社會保障站的問題更突出。此外，敬老院建設、農村五保的供養、農村醫療救助等方面資金都有較大缺口。
成都案例：讓土地流起來
中國網政協頻道：你在成都市任副市長期間，曾主管農業，對這個主題，你個人有哪些思考？
劉家強：首先要有對農民的尊重，比如一位老農頂著大太陽換幾趟班車找到政府了，坐辦公室的同志們能不能給他一個熱情的接待；比如一些幹部到農家調研，能體恤到農民的真正難處而不是走過場。我們曾經做了不少實事，當然都是政府應該做的，是非功過，老百姓自己會算賬，他們的腰包鼓了，房子漂亮了，看病方便了……他們會記在心裏的。
中國網政協頻道：剛才我們談到土地流轉的問題，據了解，成都市曾在這方面有很多探索。
劉家強：農地産權制度的缺陷，已經制約土地發揮效率，這個問題在全國普遍存在。作為全國統籌城鄉綜合實驗區，成都希望率先在這個關鍵領域有所突破。
我們要做的是確權，在物權法框架下固化農地産權，明確農民及集體經濟組織對承包地，宅基地，集體建設用地，農村房屋、林地權等的物權關係。確權之後，包括《集體土地所有權證》、《集體土地使用權證》、《房屋所有權證》、《農村土地承包經營權證》和《林權證》，這些土地的權證會發給村、組等集體經濟組織，而使用權證要發到每一家農戶。
中國網政協頻道：確權之後的文章怎麼作？
劉家強：確權是前提，更重要的是，確權之後讓農民把土地放到土地市場中來，讓土地流動起來，實現土地資源的整合和農業規模化生産。這樣農民可以把土地作為一種投資賺取收益，自己也可以從傳統的土地勞作中解放出來。他們可以從政府提供的培訓中學得一技之長轉行做其他工作，向市民轉化；他們也可以學得農技知識，繼續從事農業工作，但科技含量的提升和規模化經營會讓農民的收益提高。從這幾年的實際情況看，這樣的預期已經在實現了。
另外，我們還通過引入其他權利安排，把土地市場與農村金融市場相銜接，使農民獲得其發展生産所需要的資金，幫助農民致富。
中國網政協頻道：成都的探索，對全國有什麼參考價值？
劉家強：中國很大，各地的情況不一樣，有共性的東西，但短時間不容易找到普適的方法。不同的地方有不同的探索。我覺得只要出發點是為老百姓好，並符合實際，就可以去探索，地方經驗越多，給國家層面的參考也越多。比如這次民革中央關於農村困難群眾權益保障的專題調研，我們調研了不同省份的情況，吸取了他們的好經驗，然後才給中共中央和國務院寫報告。
給中共中央國務院寫報告，提四點建議
中國網政協頻道：針對這些問題，民革中央的建議是？
劉家強：調研結束後，我們做了一下匯總，並準備以民革中央名義，給黨中央、國務院寫個報告。主要有四個方面的建議：
一是，建議修改《農村土地承包法》，將農村土地承包經營權期限由“30年”修改為“長久不變”，並強化對土地用途的制度約束，明確承包方對保護耕地品質、確保耕地用途不改變的法律責任。同時對農村集體經濟組織成員資格問題作出具體規定；修改《土地管理法》，對於依法辦理土地徵用手續的非農建設項目佔用耕地，因人為因素造成一年以上不耕種的，強制收回，交由原所有者組織耕種，並依法徵繳土地荒蕪費；儘快頒布《社會保障法》，把農村人口養老保險法納入其體系，並出臺民辦養老機構資助管理辦法；儘快頒布《社會救助法》，為社會救助依法行政、依法管理提供法律支撐。此外，建議修改完善義務教育法、未成年人保護法、婦女權益保護法、老年法、婚姻法、繼承法等配套性法規體系，加強對農村困難群眾的救助和權益保護。
二是，進一步完善農村困難群眾權益保障的頂層設計，建立多層次的農村社會保障體系。設法解決農戶將土地轉出後的後顧之憂，重點抓好農民最低生活保障制度、養老保險制度和醫療保險制度建設，提高保障標準，擴大覆蓋面。加快建立住房救濟、司法救濟、災民救助、家庭中遇到重特大事件臨時困難救助等救助體系。加快制定具體辦法，把被徵地農民特別是老的被徵地農民納入社保，積極探索農民以土地承包經營權收益換社保加財政補助的新型農村養老保障，建立社會保險和商業保險相結合的失地農民社會保障運作模式，逐步消除城鎮職工和農民工差別對待現象，為農民工進入城鎮社會保障體系創造條件。制定出臺操作性較強的制度，用稅收減免、政策優惠等方式，引導民間力量興辦養老服務機構，推進全國養老服務體系建設。
三是，進一步加大對農村困難群眾權益保障的資金支援力度。主要包括四個方面：加大對農村低保資金的投入，建立最低生活保障標準的動態調整機制，把制定農村困難群眾基本生活保障標準與物價上漲水準相結合，並堅持有差異性傾斜的原則，根據不同地區的農村經濟發展水準、農民每人平均純收入水準進行調整；加大農村五保供養資金投入並理順財政管理體制；加大對敬老院建設項目的資金支援力度，並將敬老院建設資金列入專項財政預算；把基層醫療衛生機構的專項補助和經常性收支差額補助納入中央財政預算。
四是，加大扶持，廣開門路，拓寬農村困難群眾就業渠道。幫助困難群眾走向自立、自尊、自強。實現經濟獨立是維護農村困難群眾合法權益的主要路徑。建議各地政府因地制宜，出臺促進農村困難群眾就業的政策。具體可以從以下幾個角度考慮：
通過大力發展現代農業，拓展二三産業，積極為困難群眾特別是失地農民就業搭建平臺。同時通過減免企業稅收等措施，增強企業、農民專業合作組織、經濟實體業主的帶動力，提高農村困難群眾的就業率，做到“輸血”與“造血”並舉。
加強職業技能培訓，增強農村困難群眾的就業能力。加大轉移就業培訓力度，積極開展家政、餐飲、建築、冶煉、修理等適合農民就業特點的職業技能培訓和鑒定，提高培訓品質，打造高品位的勞動力品牌，增強困難群眾轉移就業、穩定就業的能力和競爭力。
加快當地小城鎮建設，不斷增加小城鎮對農民工的容納能力，使農村困難群眾在“離土不離鄉”的前提下實現就業。實行必要的政策保護和引導，儘快消除農民工就地就近轉移就業的障礙。
出主意，也要做實事
中國網政協頻道：很多人把“農村困難群眾權益保障”難歸結于這個群體自身綜合素質低、法律意識淡薄等，民革中央會不會有一些實踐層面的具體舉措去幫助他們？
劉家強：我們通過調研了解到，老、弱、病、殘，是農村地區困難群眾的主體。農村困難群眾權益保障難是一個社會問題，雖然這個群體存在自身綜合素質低、法律意識淡薄等情況，但是這個並不是造成“保障難”的主要原因。受城鄉二元格局的影響，我國農業長期作為弱勢産業、農村長期作為落後地區、農民長期作為弱勢人群。各地基礎不一、差異較大，是造成當前農村困難群眾權益保障工作與黨和國家保障和改善民生的要求、與農村困難群眾的期望存在較大差距的原因。
萬鄂湘主席指出，我們既要通過實地調研考察，了解實際情況，探求從制度層面進一步加強對這部分人群合法權益進行保障的辦法，並向國家有關方面提出建議。還要以這次調研為契機，把在調研中了解到的情況與民革的參政議政、社會服務和自身建設工作相結合。把這部分困難群眾定為需要我們幫扶的對象，組織和發動民革黨員積極開展物質幫助、法律援助等方面的幫扶工作。
萬鄂湘主席在常委會上，還對各省民革主委建議，要充分利用和發揮民革在社會、法律界的人才優勢，積極動員和組織民革黨員中的律師，依託民革省級組織，以省為單位成立法律援助中心，為包括農村困難群眾在內的我國的城鄉困難群眾提供法律援助。
（王金梅、許浩成參與採訪）
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