提案選編 | 民建北京市委建議推進居家社區養老服務 北京市民政局這樣回復！
提案原文
近年來，北京市已逐步形成以居家為基礎、社區為依託、機構為補充、醫養結合覆蓋全市城鄉社區的社會化居家養老服務體系，老人的獲得感和滿足感得以較大提升。但同時，由於居家社區養老服務體系建設還處於摸索階段，在實際運作和管理過程中還存在諸多問題。
民建北京市委通過對各類養老服務機構的考察，發現和梳理了當前北京市居家社區養老服務工作中存在的痛點和難點，從提升居家社區養老服務水準和品質的角度出發，以政策系統化和服務標準化為抓手，就今後如何推進居家社區養老服務體系建設提出相關建議。
背景
制度建設不斷加強
《北京市居家養老服務條例》界定了居家養老服務的內容和範圍，細化了政府、社會、家庭的職責，從設施配置、社會保障、醫療衛生和人才培養等方面為居家社區養老提供了法律和制度保障制度。2017年,市政府辦公廳印發《關於全面放開養老服務市場進一步促進養老服務業發展的實施意見》，提出降低市場準入門檻、簡化行政審批程式、完善價格形成機制、引導社會資本投資養老服務領域、扶持重點領域發展、推進養老服務供給側結構性改革、扶持市場主體品牌化、連鎖化、規模化、專業化發展，致力於培育一批創新型居家養老服務企業。
養老服務標準化專業化水準有所提升
近年來相繼印發和實施的《關於開展居家養老護理員培訓試點工作的通知》和《關於加強養老服務人才隊伍建設的意見》，重點圍繞薪酬待遇、崗位設置、職級體系等方面，全面加強了養老服務人才隊伍建設，積極推進了居家養老護理員規範化、標準化、專業化發展。截至2017年底，全市經人力社保部門審批的具備養老護理培訓資質的學校有23家，認定16家為居家養老護理員定點培訓機構，建設養老護理員培訓基地4個，養老護理員職業技能鑒定所1個。目前通過職業鑒定的養老護理員達1.1萬餘人。
北京市養老事業儘管取得了初步成效，但由於發展時間短，實踐中還存在諸多矛盾和問題。
分析
政策逐步完善，但碎片化問題仍存
近年來，北京市在落實居家養老服務體系建設方面採取了多項措施，起到了很好的引導作用。但總體來看，政策法規的銜接配套還需要加強和細化，各項政策、項目實施後的整體合力與效能還沒有充分發揮，政策實施效果與目標還存在一定差距。
一是出臺政策或實施項目本身存在碎片化問題，缺乏體系化設計和佈局考慮，部分政策不盡合理。
就目前出臺的各項扶持政策來看，部門性政策或單項政策居多，實施起來缺乏靈活性。比如社區養老服務驛站與規劃文件配建的養老服務設施，不論是名稱、表述、功能上都不盡相同，導致實際建設工作中受阻，對傷殘子女家庭、失智老人養老問題重視程度不足等。
二是普惠性補貼實施效果分散，主要補貼標準相對偏低。
目前，街道、社區層面的養老服務單位之間往往存在著競爭關係，導致普遍存在“吃不飽”的問題。而政府有限的養老服務採購資金等，有平均分配的傾向，造成企業規模效應短時間內難以實現。
現行北京市針對老人三個主要補貼（高齡津貼、高齡醫療補助以及養老助殘補貼）在全國範圍看也屬偏低，部分區實施的家醫補貼也遠低於市場水準，導致許多醫生不願意從事家醫服務。
市場潛力待釋放，標準化水準需提高
當前，北京市乃至全國養老服務市場存在的普遍現象是：養老服務需求大、需求多樣化，但實際消費少，供需對接不暢。
一方面，為老産品及服務市場尚處開發期，市面上大多為老服務項目不夠精細、專業，老人實際體驗感不佳。部分服務供應商盯著政府補貼設置項目，久而久之，形成“逆淘汰”現象。
與此同時，許多為老服務項目需要對老人個體資訊有足夠了解，如助浴、健康諮詢、家庭醫生等都需要事先確認老人的生命體徵等資訊，但老人普遍缺乏安全感，“敲不開門”現象普遍。此外，老人消費後對服務品質的追溯和監管缺失、老人維權困難等原因也導致了市場的潛在需求不能得到有效激活。
建議
強化政策的銜接與配套
一是加強和細化配套政策法規。
首先，呼籲有立法權的部門研究相關配套細則，就社區養老服務驛站建設中養老服務設施名稱、表述、功能等做出進一步明確規定，從法律上理清驛站的定位和功能；
其次，抓好有關驛站可持續運營的系列保障措施出臺，完善針對養老服務驛站的準入、監督、考評和退出制度，不能僅僅滿足於把體系建起來，而是要把根紮下去，實現驛站的可持續發展，實現養老照料中心、養老驛站間的服務互補，實現街道區域內各種養老服務設施的整合，構建區域養老服務聯合體；
再次，對已實施的各項為老措施，定期回訪服務機構和老人，了解實施情況並聽取反饋意見，力求改進和完善，力爭好事辦好。
二是做好“補人頭、補磚頭”到“補流量”的過渡和銜接。
北京市的養老服務補貼主要以建設補貼和運營補貼為主，俗稱“補人頭、補磚頭”。為突破營利和非營利性養老機構限制，使補貼真正用在養老服務上。
北京市于2018年7月1日起轉變運營補貼發放方式，依據養老服務機構實際服務老年人數量發放運營補貼，即從服務流量補貼、托養流量補貼、連鎖運營補貼等方面對驛站運營給予支援。鼓勵驛站結合服務區域老年人養老服務需求，更多地為老年人提供到府入戶服務、特色服務等。
政策的初衷是好的，但據了解，各街道、社區在落實補貼政策時大多采用的年度制，且有很多社區採用的是項目補貼方式。即由養老驛站申報具體為老項目，街道給予定量補貼。7月1日起實施流量補貼後，急需解決政策的過渡和銜接問題，避免基層在實施過程造成混亂。
夯實服務的品質與監管
一要加快養老服務標準化體系、品質評估體系建設。
養老服務的標準化、規範化體系建設不僅有利於養老行業的自律發展，也是政府實施有效監管的重要抓手。
首先，針對養老照料中心、驛站、服務商等開展居家養老服務的單位或企業，制定一套建設運營的規範化指標體系、可量化的品質評價體系、可追溯的服務品質誠信體系和糾紛解決機制，便於行業管理並有效維護老年人的合法權益；
其次，針對助餐、助醫、助潔、助浴、助急、康復服務等養老服務項目，民政部門應會同質檢等部門，制定一套有關養老服務內容的規範化指標體系和品質評價體系，指導養老服務機構、服務商開展居家養老服務項目等，實現服務狀態可視化、服務結果公開化。
二要加強事中事後監督檢查，實現監管與獎懲協調聯動。
具體做法有：依法嚴厲查處各類違法違規行為；加強養老設施和服務安全管理，建立定期檢查機制，開展全面大排查、大整治，確保老年人人身安全，促進養老服務品質的顯著提升；建立多部門、跨區域的協同聯動監管和獎懲機制；建立區級養老服務運營機構庫，依據考核辦法開展對驛站服務進行績效考核，並將結果應用於為老服務單位培育獎勵。
三要建立健全養老服務誠信機制。
首先，建設“居家養老服務商信用資訊系統”、養老服務業統計制度等，建立健全行業監測評價機制。
其次，充分發揮96156社區服務熱線的監督作用，依託養老服務行業協會或第三方徵信機構開展類似“養老服務誠信建設年”等活動，推進誠信體系建設。
再次，充分發揮人大代表、政協委員、老年人家屬和專業社會組織等各方作用，推動形成政府部門行政監管、服務對象及家屬主動監督、社會輿論公開監督的養老服務品質社會化監督機制。
北京市民政局答覆意見
民建北京市委：
貴黨派提出的關於“以政策系統化、服務標準化為抓手，推進居家社區養老服務體系建議”的提案收悉，我們會同市司法局、市衛健委、市財政局等部門進行了認真研究，現將辦理情況報告如下：
提案在調研的基礎上發現並梳理了當前我市居家社區養老服務工作存在的痛點和難點，分析並指出了當前存在政策碎片化、普惠補貼效果分散、標準化水準需提高、市場潛力待釋放等客觀存在的問題，並提出強化政策銜接與配套、夯實服務品質與監管的具體建議，我們予以採納，並在下一步工作中加快完善。
一、提案辦理情況
（一）強化政策銜接與配套方面
關於社區養老服務驛站的定位和功能
市民政局在2016年分別印發了《關於無償提供社區養老服務設施用於驛站運營的通知》《社區養老服務驛站設施設計和服務標準（試行）》，明確了社區養老服務驛站是充分利用社區資源，就近為有需求的居家老年人提供生活照料、陪伴護理、心理支援、社會交流等服務，由法人或具有法人資質的專業團隊運營的養老服務機構。
提案中提到，“社區養老服務驛站與規劃文件配建的養老服務設施，不論是名稱、表述、功能上都不盡相同，導致實際建設工作中受阻”，在現實中確實存在這種情況。
為明確社區養老服務驛站與《北京市居住公共服務設施配置指標》和《北京市居住公共服務設施配置指標實施意見》中的“托老所”“機構養老設施”等養老服務設施的關係，市老齡委于2016年印發的《關於開展社區養老服務驛站建設的意見》中規定，新建居住區、現有居住區配套的養老服務設施，應當無償用於社區養老服務驛站運營（用於養老機構建設設施除外）；已經交給其他單位運營使用的，應當收回並無償交給企業和社會組織使用；現有已開展服務的托老所或日間照料中心，應當改造提升為驛站。
2017年出臺的《關於加強養老服務設施規範化管理工作的通知》規定，轄區內正在運營並享受過政府補貼且已取得法人資質的全托型托老所，依照現有養老機構（含養老照料中心）、社區養老服務驛站體系進行轉型改造。原則上，面積在1000㎡以上的，指導其改造升級為街道（鄉鎮）養老照料中心；面積在100㎡-1000㎡的，指導其轉型為社區養老服務驛站；面積在100㎡以下的，指導其以合作方式成為養老照料中心或社區養老服務驛站的外設功能區。
在今後工作中，我們將加強政策調研，進一步系統梳理居家社區養老設施名稱，研究適時明確社區養老服務驛站的法律地位。
驛站可持續運營的保障措施
按照“設施政府無償提供、運營商低償運營”思路，開展社區養老服務驛站建設，委託社會力量開展連鎖化、品牌化運營。為支援驛站可持續運營，我們出臺《北京市社區養老服務驛站運營扶持辦法》，堅持“放水養魚、扶開工送一程”原則，在平均每家給予30萬元一次性建設補助基礎上，從服務流量補貼、托養流量補貼、連鎖運營補貼、運維支援等方面加大養老服務驛站運營扶持力度，按月服務收入城市驛站補貼50%、農村驛站補貼75%，對全托型床位每月最高每床補貼1000元，對品牌連鎖經營的每連鎖一家發放不低於5萬元一次性補貼，所有驛站用水、用電、用氣、用暖統一落實居民價優惠，目前驛站連鎖運營率達70%以上，社區養老服務驛站建設和運營扶持政策基本形成體系。
檢查中發現，在實際經營過程中，有一些驛站確實存在坐等政府項目、靠天吃飯的情況，甚至有相當一部分驛站每年最主要的收入來源就是政府購買服務。
為倒逼服務品質提升、強化市場化供給，我們擬將社區養老服務驛站納入星級評定範圍，目前我們正在會同相關部門和專家學者制定適應驛站實際情況的指標和星級標準，力爭年內開展驛站星級評定工作。
構建區域養老服務聯合體
圍繞老年人周邊、身邊、床邊，有計劃地推進街鄉鎮養老照料中心、社區養老服務驛站和家庭養老床位建設，同步建設街鄉鎮社區衛生服務中心、社區衛生服務站、護理站及家庭病床，推動養老服務從周邊到身邊、床邊聚集，讓老年人有良好的預期，習慣在家中接受到府入戶服務，借助社區獲得短期照料服務，借助照料中心獲得集中專業照料服務。
強化街鄉鎮統籌作用，整合專業社工、志願服務、鄰里互助等力量，推動形成以共建共治共用為特徵的區域養老服務聯合體。
目前，西城區、石景山區，以及東城區朝陽門街道、海澱區甘家口街道、朝陽區勁松街道、豐台區長辛店街道建立了相對穩定的區域養老服務聯合體。
做好“補人頭、補磚頭”到“補流量”的過渡和銜接
為做好驛站補貼發放和銜接工作，我們一是要求各區根據本區實際制定補貼細則，做好政策解答和相關銜接工作；二是到驛站開展調研，了解存在的問題和困難，有針對性的對區民政局進行輔導。
截止2019年8月28日，除海淀、房山、大興、平谷4個區外，其他12個區均出臺了實施細則，進一步完善了運營扶持政策。各區均實施第三方監測，加強對服務過程的管理。各區已做好發放運營補貼的前期準備工作。
同時，在市財政給予養老服務驛站建設補貼的基礎上，順義區按市級財政補貼1：1配套支援，東城區、海澱區、豐台區、通州區給予養老服務驛站房租補貼，昌平區、大興區、房山區、懷柔區給予農村幸福晚年驛站基礎運營補貼。
提案中提到“各街道、社區落實補貼政策大多采用年度制，很多采用項目補貼方式”的現象，我們認為，“補流量”與政府購買服務之間並不衝突。
在補流量方面，我們運用資訊化手段，對養老服務驛站開展的各類服務項目實時監管，實現服務狀態可視化、服務結果公開化、服務補貼精準化。
同時，通過服務監管體系中針對連結服務資源，整合社會力量參與激發運營商的主觀能動性，使其主動尋求社會力量參與居家養老服務，將為老服務志願者隊伍建設納入到驛站發展規劃內。
同時，進一步推動了低齡、健康老人服務高齡、困難老人的居家養老志願服務，使志願服務組織化、專業化、常態化、可持續發展。
政府購買養老服務的內容為適合採取市場化方式提供、社會能夠承擔的服務項目，突出公共性和公益性，以老年人基本養老服務需求為導向，優先保障經濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務需求，重點安排與基層和農村老年人生活照料、康復護理、精神慰藉等密切相關的項目。
為此，從2015年以來，市民政局以政府購買居家養老服務項目的方式，鼓勵各區養老服務機構開展輻射居家服務，主要包括為符合政府資助條件的老年人購買助餐、助浴、助潔、助急、助醫、護理等到府服務和資訊服務。
社區養老服務項目，主要包括為老年人購買社區日間照料、老年康復文體活動等服務。按照規定，購買主體應充分了解服務需求，精心論證和設計購買養老服務項目，制定年度購買養老服務計劃，包括購買養老服務項目的名稱、範圍、標的、數量、品質要求、評價方法以及承接主體的條件、服務期限等內容，以增加養老服務驛站的收入，實現持續運營發展。
流量補貼和政府購買服務的目標是統一的，能夠起到引導社區養老服務驛站開發服務項目、提升服務水準以及讓老年人享受到豐富的養老服務等作用。
（二）夯實服務的品質和監管方面
加快養老服務標準化體系、品質評估體系建設
我們一直重視養老服務標準化建設，近年來會同相關部門制定了15個機構養老服務標準、2個社區養老服務設施標準以及7個居家養老服務標準，目前我市養老服務標準化體系已基本建立。
在品質評估體系方面，我們從2012年起，在全市範圍內推廣養老服務機構星級評定工作。截至今年1月，北京已進行星級評定的養老機構共有300多家，其中五星級4家、四星級15家、三星級27家、二星級230多家、一星級80多家。
今年，社區養老服務驛站也將納入北京的星級評定體系之中，我們力爭在年內開展養老服務驛站服務品質星級評定工作。
加強事中事後監督檢查
2018年11月9日，市民政局會同市發展改革委、市公安局等13個部門印發了《北京市養老服務機構監管辦法（試行）》（以下簡稱《監管辦法》），明確了監管範圍、監管職責和監管措施；明確養老服務機構監管堅持依法實施、分級負責、屬地為主、公平公正、公開高效原則；明確建立政府部門行政監管、行業協會自律管理、服務對象及家屬主動監管、社會輿論公開監督的監管體系。
《監管辦法》自印發後，得到社會廣泛關注，各區民政局也積極探索建立綜合監管機制。針對《監管辦法》制定時機構改革尚未結束，未細化各單位具體職責的情況，我們適應機構改革的新形勢，正在跟進細化《監管辦法》，制定監管細則，明確各部門職責和聯席會議機制，健全各負其責、齊抓共管的養老服務機構綜合監管體系。
建立健全養老服務誠信機制
市民政局會同相關部門出臺《關於推進養老服務業誠信體系建設的指導意見》《北京市養老服務機構信用資訊管理使用辦法》，對違法違規開展金融活動、發生欺老虐老等11種情形直接納入信用黑名單，實行運營商禁入、聯合懲戒等措施。擴大社會監督，委託第三方對服務品質等進行明察暗訪，檢查情況定期通報。支援北京養老行業協會、北京市人才服務協會、北京老齡産業協會發展，制定養老服務業誠信自律公約，推動行業自律。
二、下一步工作
下一步，我們將認真落實習近平總書記等中央領導同志關於加強城市養老工作重要批示精神和市委市政府決策部署，加快推進養老服務業發展，進一步健全完善構建特大城市養老服務模式，不斷推動全市養老服務工作再上新臺階。
一是組織編制養老服務規劃。
深入落實《北京城市總體規劃》，組織編制養老服務設施中長期發展規劃，明確各區、各街道鄉鎮各類養老服務設施的空間佈局、功能結構、數量規模。要求各區同步制定相關規劃，將規劃要求落到控詳規圖斑。
二是重點抓好政策落實，做好養老服務機構運營補貼及配套政策實施。
今年，我們將重點抓緊推進各項政策實施，包括建立社會福利綜合管理平臺資訊系統、啟動服務對象滿意度調查、支援行業協會修訂星級評定評分細則、指導各區成立養老行業協會，承接星級評定等日常工作。
三是推動養老服務設施建設。
目前，我市還有80個街鄉鎮尚未建立養老照料中心。今年，市政府將新建20家街鄉鎮養老照料中心和150家社區養老服務驛站納入了市政府為民辦實事項目。
四是建立區域養老服務聯合體。
以街鄉鎮為單位，探索建立區域養老服務聯合體，明確區域內各類養老服務機構功能定位和職能劃分，強化社會化養老服務體系的區域化統籌能力；整合社會組織、專業社工、志願服務等多方力量，實現區域老年人就近養老。
五是加強養老服務標準化建設。
制定《北京市養老服務業標準體系》，發佈助餐、助醫、康復服務3項標準，制訂修訂《養老機構服務品質星級劃分與評定》等5項標準，抓好標準宣貫和養老機構、驛站星級評定等工作，進一步發揮標準規範對品質提升的推動作用。
六是加強養老服務綜合監管。
實施《養老服務機構監管辦法（試行）》，制定養老機構會員制和押金管理使用辦法，建立養老機構綜合監管機制。建立城鄉社區養老服務驛站法人變更、退出機制，加強行業指導和市場監管，健全完善驛站運營商準入退出制度。整治養老行業“保健”市場亂象，加大對非法集資行為打擊力度，維護保障老年人合法權益。
（資料來源：北京市政協）
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