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劉文甲委員:我國城市化中的非健康與土地利用的不合理
中國網 | 時間: 2006-03-06  | 文章來源: 中國網

樹立科學發展觀,堅持以人為本,實現全面、協調、可持續發展,必須實現經濟增長方式由粗放型向集約型轉變,努力建設節約型社會。堅持這個方面,實現這個目標,作為重要基礎條件的土地,已經十分突出地表現出很不適應的狀況,迫切需要加強土地制度建設,儘快扭轉這種不適應的局面。

一、我國土地方面的突出問題是耕地少,城鄉建設用地多

我國各類自然資源共有的特點是總量多,每人平均量少,而耕地則更明顯的是每人平均量少,全國現有耕地18.37億畝(1996年為19.51億畝),每人平均1.413畝,僅為世界每人平均量的37.7%,更為嚴重的是耕地後備資源已近枯竭,再努力整理、開發、復墾,也只能增加耕地1億多畝,只相當於前8年的減少量,當前實行的耕地“佔補平衡”還能堅持幾年?而我們的人口再過20多年就要達到16億,我們也要向中等發達水準和更高水準前進,應該清楚地看到我們的耕地是十分稀貴的,用中國的土地保障中國可持續發展,最難完成的任務是保障國家糧食安全。

我國城鄉建設用地突出的特點是不但總量多,而且每人平均量也特別多。總量已達到約24萬平方公里,世界第一。城市每人平均建設用地已達130多平方米,遠遠高於發達國家每人平均82.4平方米和發展中國家每人平均83.3平方米的水準;2004年全國村莊建設用地2.48億畝,按當年農業人口計算,每人平均村莊用地218平方米,高出國家定額最高值(150m² /人)的45.3%。産生這種情況與我國國有土地長期實行無償劃撥,農村集體土地自主佔用有關,實行土地使用制度改革以來,又出現了“以地謀財”、農民“城鄉兩棲”……城鄉建設用地大量增加,利用更加粗放的新情況。1990~2004年,全國城鎮建設用地由1.3萬平方公里擴大到近3.4萬平方公里,城市用地規模彈性系數(城市用地增長率:城市人口增長率)達到2.28(1986~1991年為2.13),大大高於1.12的合理水準。美國與我國比,是明顯的地多少人的國家,美國曾長期堅持自由放任的城市化模式,出現了“過度郊區化”,1970~1990年20年間,全美最大的100個城市城區面積增幅為69.6%,而人口僅增加41.9%,其城市用地規模彈性系數也僅為1.66,也遠遠低於我國的2.28。紐約是美國“過度郊區化”最嚴重的城市,包括郊區在內,紐約每人平均佔地為112.5平方米,也比我國城市每人平均佔地130平方米低很多。

全國城鄉建設佔地如此之多,利用如此粗放,是我國耕地大量減少的主要原因;是我國城市化非健康、經濟運作粗放、整個社會不節約的基礎條件;在一些發達地區城鄉建設佔地過多已成為人與自然難以和諧的首要原因。我國香港特別行政區土地總面積1068平方公里,約600萬人,城市建設用地約200平方公里,每人平均建設用地30多平方米,呈現出繁榮的景象。如果香港把現有的建設和人口佈置在800平方公里的土地上(相當於大陸城市每人平均佔地130平方米),香港的道路、地下管網等基礎設施和人流、物流的里程都將增加4倍,香港能有今天這樣集約和節約嗎?同時香港保護下來的綠水青山和希望的田野將由佔土地總面積的80%多,降到約20%,香港將是怎樣的景象?

我國現有城鄉建設用地總量已足夠16億人口和達到世界發達水準的用地需要了,只是這個總量的5/6是分散在農村的農民集體非農建設用地,這些土地不能直接用於工業化和城市化的需要,因此,必須制定極大促進城鄉建設用地調整的土地制度,實現城鎮建設用地的增加與農村建設用地減少相協調,逐步達到城鄉建設用地佈局合理、利用集約和節約的目的。

二、解決突出問題,需要抓緊建設的幾項制度

1.用好“金”,做好城鄉建設用地調整

梁鶴年先生(係加拿大女王大學城市與區域規劃學院院長)指出:管理土地主要有兩手,一是規劃;二是土地用途變更時徵收“金”,而不是徵收稅。這裡説的“金”,主要是我們業內人士常説的農地非農建設發展權的巨大價值。目前我國還沒有正確運用“金”的制度,這些年,一些地方把政府混同於一般的經營者,片面理解“經營城市”,實際上是經營土地,以地謀財。據《中國建設報》2005年1月14日報道,至2003年底,全國已建立的1700余家土地收購儲備機構運作情況,他們平均獲得利率243%。這麼高的“利”是什麼?是他們比一般的經營者更會經營獲得的利潤嗎?不是的,他們獲得的“利”,主要是“金”,是政府給的農地轉用權産生的“金”,這個“金”被政府設立的機構佔有了,這個“金”使“以地謀財”的胃口越來越大,耕地被吞食的越來越多,建設用地的利用越來越粗放。

建議用“金”來調節土地在各種用途中的回報率,用“金”在經濟上支援土地用途管制制度。這個制度的重點:一是城鎮發展新徵農地時必須將“金”上繳中央政府,“金”的數量由國土資源部門組織評估確定;二是承認已經認定的農民集體非農建設用地的“金”屬於農民。因農村建設用地已超標40%的,農民非農建設用地退建復耕,可按復耕品質合格的耕地的70%,由中央政府將“金”返還給農民,或讓農民以這70%耕地的農地轉用指標賣給城鎮發展需徵農地者。他們指標買賣成功,中央政府就不向買指標的城鎮收“金”了。農地轉用指標的買賣,也是梁鶴年先生提倡的。

2.完善農村地權制度,解決農民“城鄉兩棲”問題

20多年前,曾出現過農民買戶口進城的事,現在“農民”身份很值錢了,越是發達地區,“農民”的價值越高,不但一般打工仔、打工妹保留農村戶口、承包田、宅基地……“城鄉兩棲”,一些來自農村的能人,在城裏有了很好的工作,很豐厚的收入,買了房子買了車,也不放棄“農民”身份,仍堅持“城鄉兩棲”。全世界城市化共同的表現是農村人口向城市轉移,唯獨中國城市化是農民“城鄉兩棲”的過程。常聽人説,這是我國制度的優越性,在城裏下崗之後,可以隨時回鄉務農,有利於社會穩定。其實,長此下去,危害很大。兵家説“自置死地而後生”,兩軍交鋒時,“霾(埋)兩輪兮縶四馬”,“出不入兮往不返”,血戰到底,方能剋敵致勝。假若統兵元帥愛兵如子,戰前就為將士們準備並指明瞭臨陣投降的方法和逃跑的路線,這樣的軍隊是非打敗仗不可的。據有關資料,現在農民工已成為我國工人隊伍的主力,面對這種情況,有識之士已提出“在解決農村剩餘勞動力的問題上,與讓農民‘進得來’相比,讓農民‘留得住’更為重要”、“推行‘正規就業’為主,‘非正規就業’為輔的勞動力轉移模式”。如果“城鄉兩棲”狀況長期下去,我國産業工人的大多數都腳踏兩隻船,隨時準備回鄉務農,我國新型工業化的前途是十分令人擔憂的;到我國16億人口時,大部分人城鄉兩頭佔地,我國土地資源是難以承受的。為什麼會産生城鄉兩棲?除了人們常説的城市戶口沒放開、城市消費水準高……之外,最主要的是我國當前農村土地制度。農村土地所有權的巨大價值已經顯現出來,土地所有權的經濟體現:各類企業佔用農民集體土地交付的租金、四荒地拍賣的收入、養魚池果園等專業承包費……大量收歸村委員會,農民雖然不能直接參與分配,但都知道這是“農民集體所有”的土地的收益,自己是“農民集體”的一分子;通過家庭承包、專業承包等方式獲得的土地使用權,是農民的主要的財産權,“在希望的田野”、“聖水湖畔”等電視連續劇表現了農民為自己的承包權而奮爭,趙本山和高秀敏小品中扮演的夫婦二人,提著甲魚到鄉長家送人情,拉關係,套熱呼,也是為了保住養魚塘的承包權。有正式農民身份的農民都在為保住土地使用權而拼爭,如果放棄“農民”身份,就等於放棄了已經到手的土地使用權,現在廣泛徵求意見的《物權法》草案中仍有農民進到設區的城市後,回收其承包經營的土地的規定;特別可貴的是“農戶”能無償要到一塊宅基地,建起三四層小樓,就是價值幾十萬上百萬元的家庭財産。

建議緊緊圍繞産權明晰、責權明確、政企分開、管理科學、流轉暢通、保護有利完善農村土地産權制度,其中最主要的是明晰農村土地所有權、農村土地的經營管理權、農村土地的使用權這三項權利的歸屬和權能。

用共有制形式實現“農民集體所有”,這種制度建立時體現“平均地權”,用共同共有的原則,明確每個農民(要嚴格劃清農與非農的界限)有相同的一股所有權,土地所有權體現的經濟收入,除一部分用做經營管理費用外按股分配到農民,充分體現每個農民那股所有權的價值,農民已有的那股所有權,可以繼承、贈與、買賣,在所有權股權流轉中,使農民共同共有發展為按份共有。

土地管理法中規定農民集體所有的土地由農村集體經濟組織或村民委員會、村民小組經營管理。全國各地都沒有全體農民以平等的身份參加的有資格經營管理農民集體土地的農村集體經濟組織。建議明確鄉(鎮)、村、村民小組農民集體所有的土地由鄉(鎮)物權管理委員會、村民委員會、村民小組經營管理,對農民集體土地的全體股權人負責,股權人形成股東會(可由村民會或村民代表會代替),行使股東的權利。

通過家庭承包、專業承包、“四荒地”拍賣、集體非農建設用地租賃等各種方式取得的土地使用權都必須與農民集體土地的經營管理部門簽定合同,嚴格執行合同法,在遵守合同的前提下,土地使用權人有權通過繼承、贈與、買賣等方式處置土地使用權。農村宅基地一次確定後,增人不增宅基地,減人不減宅基地,允許宅基地繼承、贈與和買賣。

農民的土地所有權、土地使用權和宅基地以及自留地、自留山等土地物權都可順暢流轉,農民進城時,將這些物權兌現成進城務工經商,安家立業的本錢,再也不必“城鄉兩棲”了。在城裏,專心致志,幹一行愛一行專一行,成為高水準的社會主義勞動者或社會主義建設者,為新型工業化和健康城市化貢獻力量;農村則可實現不斷減少農民,富裕農民,建設現代化的新農村。(劉文甲 國土資源部諮詢研究中心副主任)

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