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有效利用國家區域政策:中部崛起的現實選擇
中國網 | 時間: 2006-03-06  | 文章來源: 國務院發展研究中心

中國區域經濟發展的差異化早已經引起了理論界的廣泛關注,綜合起來説,引起地區差異化及地區差異擴大的因素中,國家的差異化區域政策是重要原因之一。在中部崛起的過程中,只有有效利用國家已有政策,才能使政策因素在促進經濟發展的過程中發揮應有作用。

一、影響區域政策實施效果因素

根據劉乃全、賈彥利對中國幾次區域政策變遷效果的分析,我國實施的幾次差異化區域發展戰略中,除第一次外,其餘幾次政策調整到目前為止都還沒有達到預期效果。問題的關鍵在於,差異化的區域政策作為經濟發展的外生因素之一如何與經濟發展的其他外生因素和內生因素相結合,真正成為區域經濟發展的推動力量。我們認為,影響區域政策實施效果的因素是多方面的,主要集中在以下幾點:

1.地方政府的執行力。該執行力主要取決於兩個方面的因素:對政策的認知程度與利益標準。對政策的認知程度表現在地方政府對中央政策的認同、理解、擁護和執行上。對於認知程度高的中央政策,其政策實施效果往往較好,反之則效果較差。利益標準主要表現在國家利益與地方利益的矛盾衝突上。地方政府作為地方經濟的具體管理機構,既要對地方經濟利益負責,又要對國家利益負責,如果某項國家政策的利益指向與地方經濟利益相違背,地方官員往往會站在本地區的利益角度,降低國家政策的執行效果;如果兩者利益指相相同,則該項國家政策往往能夠得到有效執行。綜合以上兩個標準,地方政府的執行力在對國家政策認知程度高,地方與中央利益指向一致的情況下最高,反之則最低。兩方面因素指向相反時,即認知程度高與利益指向衝突並存,或認知程度低與利益指向一致並存時,利益標準往往佔據上風,決定地方政府的執行力。

2.國家政策對象。(1)政策對象數量與狀態變化程度。國家政策執行的結果必然是對政策對象原有狀態的改變,由於政策對象的思想和行為在一定的社會環境下會形成固定的習慣和行為模式,政策執行對其原有狀態的改變會遇到一定的阻力。一般來説,國家政策涉及的政策對象人數越少、狀態變化程度越小,地方政府對國家政策執行就越明確,政策執行投入就越少,政策對象就越容易適應政策的執行結果,地方政府執行國家政策就越容易取得好的效果。反之則較難取得滿意效果。(2)地方資源因素。該影響體現為:資源條件好的地區,地方政府執行國家政策條件較好;資源條件差的地區,地方政府執行國家政策條件相對困難。主要包括:地區地理環境、地區經濟發展水準、地區物質資源等。

3.市場化程度。市場化程度較低和經濟發展水準落後的地區,無法結合國家政策進行二次制度創新,無法形成地方有效的經濟增長機制,單純依靠國家政策,使得國家政策的帶動效應較弱。與之相反,市場化程度較高的地區,主要通過市場手段達到資源的有效配置,國家的區域政策作為經濟增長的外生因素,推動市場化進程的進一步提高,達到經濟良性增長。

4.外向型與內源型經濟的有效結合程度。任何區域的經濟發展離不開兩種資源兩個市場,國家採取的差異化地區發展政策,就是要首先利用政策優勢構築內源型經濟優勢,通過政策高地的建立,依靠市場力量,吸引外地資金進入,進而與本地資源形成迴圈。更關鍵的是。在內源型資源集聚啟動以後,形成國際資源的集聚,為當地開闢新的産業發展空間,形成新的産業集聚帶。地方經濟在發展的過程中,這兩种經濟形式的有效結合表現在該區域在國際經濟分工中與全國的經濟分工中的角色定位是否準確。準確的定位可以最大限度的發揮當地的資源優勢,明確貫徹國家區域政策的地方實施方案與目標,促進地方經濟發展。

二、中部地區國家區域政策實施過程中的主要問題

1.地方利益與國家利益存在局部衝突。國家中部崛起戰略的提出,從總體上講,對於中部各省的發展將有極大的促進作用,但是,在這其中,也存在著局部利益衝突。如地方經濟發展與行業發展的衝突,地方收益與國家收益的衝突、地方經濟發展與全國經濟發展的衝突等。突出表現在如煙草、煤炭等行業。這些行業作為中部地區發展較好的産業,為全國的經濟發展做出了較大的貢獻,但是,存在著上繳國稅比例過大,影響地方經濟積累;或國家收取稅率過低,地方收益過高等不平衡問題。

2.國家政策涉及範圍廣,地方資源優勢不明顯。中央“促進中部崛起”戰略是全面的、系統的,涵蓋了從農業、工業到第三産業的方方面面,涉及範圍廣,除了國家支援外,需要充足的地方資源作為政策實施的物質保證。但從自然條件和原有經濟基礎來看,中部地區與東部地區相比都不具有相對競爭優勢。在自然資源方面與西部地區相比,也無優勢可言。由此看來,中部地區物質條件在全國範圍看來並無突出優勢,對政策的保障能力較弱。

3.非國有經濟比重較低,要素市場不完善。根據樊綱、王小魯主編的《中國市場化指數——各地區市場化相對進程報告(2000年)》,2000年中部地區各省份的市場化在全國排名分別為:山西:第26位;河南:第16位;安徽:第9位;江西:第20位;湖南:第19位;湖北:第17位,而排名前十位的地區中,除了安徽以外,其餘全部為東部沿海地區。目前中部非國有經濟佔整個經濟的比重明顯低於全國平均水準,更低於沿海的水準。在城鎮從業人員中,非國有經濟從業人員的比重,中部五省比全國低21.3個百分點。全國的城鎮從業人員裏面,非國有佔73.2%,中部五省(除山西外)僅佔52%。河南非國有佔52.6%,比中部其他省平均高0.6個百分點,但是比全國的平均水準也要低20個百分點以上。中部五省比浙江低23.9個百分點。在這一塊最有活力、發展最快的經濟中,中部明顯滯後了。

4.經濟開放度較低,外向型與內源型經濟結合度有待提高。在相當長的時期內,中部地區是一個計劃經濟色彩較濃的經濟社會,即使是在改革開放後,由於種種因素的制約,中部地區的開放型經濟始終沒有得到足夠的重視,經濟的增長方式仍然依靠的是內生性增長,不是外源性的增長。分析2003年長江沿岸省市的對外開放情況,我們看到的是明顯的數據差距,統計資料顯示:在“國際直接投資/GDP ”一項,上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南的比例分別為7.19%、7.0%、4.4%、0.8%、4.7%、2.4%、1.8%;對外貿易的外向度進出口總額/GDP分別為147.9%、75.0%、53.8%、12.3%、7.4%、7.8%、6.6%。這些指標反映出中部地區外向型經濟基礎較為薄弱,招商引資和市場化進程任重道遠。另一方面,中部地區在發展外向型經濟的同時,與內源型經濟的結合較鬆散。該地區産業基礎較好,鋼鐵、有色金屬、汽車製造等工業在內地佔有重要位置,但出口上述類型産品不多,在內源型經濟的發展中,各省區之間的合作還有待加強。

三、中部地區提高國家區域政策實施效果政策

1.成立國家區域經濟政策評估中心。國民經濟是由一系列經濟部門和地方經濟組成的,部門經濟和地方經濟利益都在左右著經濟政策的走向。如果一味強調國家或者地方的經濟利益,導致國家與地方經濟利益矛盾無法解決,對於任何一方都不是一個最優的選擇。如果沒有一個相對獨立的經濟研究機構對各种經濟政策進行中立的評估,是難以從國家利益角度去判斷政策的合理性和有效性的。如果沒有對地方政策性經濟增長進行預測,是難以從地方利益角度判斷有效執行國家政策的合理性的,建議建立國家經濟政策評估中心,按照國立科研機構模式運作和管理,具體負責國家區域經濟政策評估及地方政策性經濟增長的預測。為國家區域政策的制定提供指導性意見,同時為地方轉變思想觀念,有效貫徹執行國家區域政策提供思想動力。

2.發揮中部區位優勢,弱化物質資源劣勢。中部地區的區域優勢明顯,中部六省中,東部的皖、贛緊靠長三角的區域中心上海;南部(贛,湘)毗鄰珠三角和港澳;西部(鄂、豫)是中部産業向西部轉移的橋梁、紐帶,也是西氣東輸、西電東送的必經之路;北部(晉、豫)緊靠以京津為中心的環渤海經濟圈。交通發達,具有較強的區位優勢。通過區域合作與合理開發弱化中部地區資源劣勢。中部地區可以通過多種手段,把資源引進來,如與西部地區合作對西部資源進行聯合開發、引入東部發達地區或國外資金、管理加強基礎設施建設。另一個方面的關鍵詞是“合理開發”。所謂合理開發,首先是要充分尊重自然生態規律,保護與開發並重,保障資源的可持續利用,切忌掠奪式開發。合理開發的另一重含義是綜合開發利用資源,提高資源産品的附加值。開發那些真正具有優勢的自然資源,比如礦産資源、旅遊資源、生物多樣性資源等,併發展相應的産業。而對於劣勢自然資資源則要以保護、重建和建設為主。

3.加快非公有經濟發展,健全市場體系。對民營經濟進入市場的各産業領域,要逐步放寬準入的條件,拓展民營經濟的發展空間。在政策上要加大扶持的力度,如鼓勵發展民間融資機構、民間銀行等,幫助民營企業獲得資金的支援。給予民營經濟與公有制和外資經濟同等的待遇。還要在更高的層次上,造就具有現代市場競爭優勢的民營航母經濟,另外要引導和鼓勵民間資本積極參與國有工業企業的改組、改造,實現民營工業經濟跳躍式發展。健全市場體系。要加快各類專業市場和現代物流中心建設,引進和發展現代流通組織和大型流通企業,形成貨暢其流的市場流通體系。要抓好市場仲介組、經紀人隊伍建設,完善資本、技術、人才、資訊等要素市場,建立統一有序的産權交易市場,促進生産要素的流動和社會資源的優化配置.

4.加快與東部沿海發達地區經濟的一體化進程。中部地區的商品輸出,主要通道還是兩條:長江或京廣鐵路。中、東部經濟一體化,要以相互分工,優勢互補,競爭協作,平等互利為原則視市場為導向,企業為主體,通過政府協調,採取多種方式推進一體化。中部省區應當十分重視以下幾點:

其一,要注重推進省內各地和中部省際經濟的一體化。就中部五省之間來説,交通、通信等基礎設施的建設,鋼鐵、有色,建材、化工、汽車等類産品的生産,科技開發、現代物流、資訊化和旅遊業的發展,流域的治理,生態的保護等等,完全可以採取各種方式,率先實現不同程度的一體化。

其二,繼續發揮中部地區的産業優勢。中部的支柱産業與東部形成較明顯的差異性,根據相關分析,中部各省的支柱産業主要集中于:煤炭、電力、交通運輸、金屬冶煉及食品加工業。這與東部的支柱産業有較大差距,有差異才需互補,才能協作,也才有可能形成産業鏈和集團化企業。中部一方面應歡迎東部的優勢産業及企業前來整合、並購本地相關的産業及企業。另一方面,中部也可以憑藉自己的優勢産業及企業,逆梯度推進,整合併購東部的相關産業及企業。

其三,努力拓展優勢産業的外向型經濟發展道路。中部各省依託各自優勢産業,如鋼鐵、有色金屬、汽車製造、食品加工等,通過與東部物流、貿易公司合作或自己拓展行銷渠道,積極開拓海外市場,通過各種形式加強優勢産業、特色産品的宣傳力度,提高國際對中部地區商品的認知度。

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