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陳志武:房産調控不應損害私人産權
中國網 | 時間: 2006-03-10  | 文章來源: 新財富

房産是老百姓的合法私人財産,任何徵稅都是一種攝取。儘管這次針對房産的管制與徵稅是符合公眾利益的,但更好的藥方是理清房地産泡沫形成的真正原因,停止那些導致扭曲的行政管制,為老百姓開放更多的經濟權。政府要做的不是去阻礙房産交易,反而是簡化房産交易手續、降低交易費用,以提高二手房市場的流動性。

希望今後的宏觀調控能更多遵循市場原則,以不損害公民的産權與經濟權利為基礎。

説到房地産市場調控,可能沒幾個人不慷慨激昂。熱烈的討論中似乎有兩點共識,其一是要阻止房産交易,甚至不惜代價地制止交易;其二是要制約房産商,最好是給他們設置障礙,讓他們的生意無法做下去。於是,近幾個月從各相關部委到地方政府相繼出臺“組合拳”,一方面明確禁止某些房産交易(如期房交易),或者為房産交易設置障礙,比如,要求賣方先還清按揭貸款,否則不讓轉移房産證,由於買方在得到房産證之前不能付款,這就使交易過程變得很困難。另一方面,不同部門和地方政府借機增加各類稅,如七部委5月規定:購買後不足2年轉手交易的房産全額徵收營業稅。接下來,南京市乘機加稅,房産交易契稅從2%上升到4%,對房産增值徵收20%的個人所得稅。由於南京的營業稅為5.5%,這些新政一夜間使南京居民的房産賦稅共增長了27.5%.上海等各地政府也對房産市場大舉出擊。

首先我要聲明,本人跟房産公司沒有任何利益關係。但是,針對這些政策以及許多同行的鐵腕管制建議,比如,一些專家提出要對房産徵收90%的個人所得稅等等,我只想提出幾個問題,希望今後的宏觀調控能更多遵循市場原則,以不損害公民的産權與經濟權利為基礎。

新增房産稅是否對私人財産構成“侵犯”?

去年3月修改後的新《憲法》第十三條有兩點核心內容:第一,“公民的合法的私有財産不受侵犯”;第二,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財産實行徵收或者徵用並給予補償”,也就是説,政府為了“公共利益”可以徵收私有財産,但關鍵是要有“補償”。這兩點核心應當是中國市場經濟的基本框架,也是各種宏觀調控政策不能違背的原則。

那麼,上面講到的各類新增房産稅是否對私人財産構成“侵犯”?其次,禁止或者限制公民的房産交易權是否構成對私人産權的“侵犯”?我們可能認為,哪怕房産增值與交易稅漲到30%、40%,也不算高。可是,我們必須清楚,那些房産是老百姓的合法私人財産,任何徵稅都是一種攝取,即使只要徵收1%的稅,我們也至少要回答以下幾方面的問題:第一,行政部門是否有法律賦予的課稅權力?第二,即使有,又有誰來平衡、監督行政部門的加稅權?第三,即使行政部門有權加稅,他們是否應該證明是為了“公共利益”?最後,即使加稅是為了“公共利益”(因此這種對私人財産的攝取或者説“侵犯”是為了“公共利益”),財産受到犧牲的一方是否得到合理的“補償”?—當我們處處要利用加稅來實現宏觀經濟或者其他目的的時候,我們有必要理解:老百姓的交易權也是他們的産權的一部分,徵稅和限制交易權都等於是攝取公民的財産。

不管是“炒房團”還是個人買房者,只要他們沒有違背現有法律,房産自由買賣是他們應有的交易權,他們買房賺錢之後,增值部分也是他們的合法財産,受到《憲法》的保護。當一些同行呼籲要對房産徵收90%或更高的增值稅,我們應該意識到這是在要求把屬於私人的財産變為政府的,這在本質上有悖于《憲法》第十三條。我們不能為了宏觀調控的方便,特別是不能為了糾正過去行政措施帶來的市場扭曲,而不顧公民的財産權,由他們埋單。在我們討論宏觀調控措施的時候,應該以尊重個人財産權和公民的交易權為前提,這些權利是市場經濟的基石,政府政策應側重“開源”而不是“限源”。

當然,我不是説不能徵稅或推出市場規則,而是説每增加一點稅的時候,我們必須要證明有“公共利益”的存在,並且在老百姓犧牲自己的産權之後能得到相應的直接或間接的“補償”。《福布斯》最近稱中國稅負名列全球第二高,雖然一些同行對其方法有爭議,但不管怎麼説,這至少説明中國百姓的稅負已經不低。在目前徵稅權不受約束的情況下,全國人大常委會有義務把加稅權從行政部門收回到立法機構,讓政府可以加稅但要加得很“辛苦”。

從個人權利角度考慮宏觀調控政策

個人經濟權利和個人空間通常是宏觀政策討論中所缺席的因素,但對於中國社會的長期發展來講,這些因素不能再缺席,否則難以建立真正的市場經濟。為什麼公民的交易權利是其産權的一部分呢?我們還是以房地産來説明。1998年的住房市場化改革和住房按揭貸款的推出可能是上屆政府意義最深遠的舉措之一。這兩項大手筆從根本意義上恢復了老百姓的經濟權利,擴充了個人自主的空間。

住房的市場化和私人産權化使每個中國人不再為了居住地而去“求領導批”,或者為了分到房子而隨便提前結婚。住房私有而且跟工作單位不掛鉤,讓中國人收回了屬於自己的尊嚴,不必為了房子對領導惟命是從,增加了中國人的自由空間。住房按揭貸款則是幾十年來第一次推出的、具有相當規模的消費者貸款金融品種,使普通老百姓能把未來的勞動收入提前到今天花,讓他們年輕成家時就能購到屬於自己的住房。實際上,住房按揭貸款讓老百姓能把不具流動性的人力資本提前變現,把“死的”人力資本變“活”,讓他們能更好地安排一輩子的收入與消費,對百姓而言這是一項意義重大的改革,大大增加他們的經濟選擇權和生活空間。

“住房”作為一種財産,它既具備“消費品”又具備“投資品”的特徵。1998年之前靠單位分房住的年代裏,由於住房不能買賣、産權也不歸自己,那時的住房只能是“消費品”,不是個人財産的一部分,也沒有升值不升值的問題。但是,1998年住房市場化之後,其“投資品”特徵得以恢復,人們花自己的錢買下的房産包含了對房子的使用權、出讓權以及收益權(包括增值、租金等經濟權益)。對“産權”所包含的任何一種權利進行限制等於是對財産權的一種侵犯。

以往我們可能覺得“房子”的財産權只是説其所有者擁有該房子作為實物的“物權”,意思是説“即使政府限制你賣房或出租的權利,只要你擁有這個實物,你的産權就沒被侵犯”。其實,對“房子”的收入權(或説現金流權)和控制權(包括出售權)比其實物權更重要。這裡,“收入權”包括自己天天住在其中得到的消費享受,也可是通過房子出租或者出售得到的收入。如果收入權和控制權被限制或被禁止,物權就沒有經濟意義。顯然,針對房産交易徵收營業稅、契稅、增值稅等是對其收入流(亦即財産)的直接攝取,如果徵稅方不能直接或者間接給房産所有者提供“補償”,這就有悖于《憲法》第十三條。

對房産出售權的限制也就是對其控制權的限制,這直接影響房産所有人的財産價值,降低房産未來的收入流和流動性,減少其“投資品”特徵。因此,這也是對財産的一種損害,是對財産的間接攝取。人生來就有謀生的權利,而拿自己的東西與別人交易則是謀生權利的核心,這裡“自己的東西”包括自己的雙手(勞動力)、房子、現金等等。不管是作投資還是自己住,買賣房産是一種謀生權利。

本來,這些年隨著收入的增長,中産階級規模在日益擴大,這是改革開放的可喜成就。當然收入增加之後,儲蓄的投資去向就成為問題。銀行存款利息不到2%,低於通貨膨脹率,這顯然是虧本生意。而股市和基金又是不可靠的投資,回報率幾年下來為負,這也是一種虧本生意。那麼,在老百姓不能投資國外、也不能輕易創業的情況下,存下的錢到底往哪投呢?房産顯然是一種更可靠的投資品種,因為它是看得見摸得著的實物投資,不存在公司治理問題,相對不易受騙,即使房價不漲,租出去還能得到高於通貨膨脹率的租金。因此,1998年住房市場化給百姓提供了一種可靠的投資途徑,增加了人們的選擇空間,使老百姓能更合理安排一輩子的經濟生活。有了商品房,張三李四們可通過買賣房産得到跟銀行存款、股票、證券在收益和風險上都不同的投資渠道。而且通過出租,他們為那些自己暫買不起或者還不想買房的百姓提供住房。何樂而不為?

房産的投資價值取決於其流動性,交易障礙越多和交易費用越高,房産的投資性就越低。我們可能覺得對於那些買房只給自己住的家庭而言,這種流動性和投資性並不相關。—其實不然。實際上,過去10年裏許多家庭都換過房子,甚至換過幾次,如果二手房交易障礙重重、成本很高,對大眾的後果可想而知。即使張三的房子許多年之內不會賣,擁有出售房産的靈活性總不是壞事,萬一哪天他也要換房呢?再者,在房産的投資性降低之後買房投資的人就少了,可供出租的住房供給就減少,租房住的年輕人和家庭就要付更高的租金,他們的選擇空間也更窄。整個社會的福利就越低。

行政管制導致房産泡沫

一些人會説,這次針對房産的管制與徵稅是特殊時期的特定問題逼出來的,是符合“公眾利益”的。—我不懷疑這點,而且相信在任何國家的任何時候都可為加強行政管制或加稅找到特殊理由,這不是問題的關鍵。更關鍵的是房産泡沫到底是如何形成的,這些調控會把中國帶向什麼經濟?如果是過去的行政管制導致了房産泡沫,那就更不應靠犧牲老百姓的産權來緩和行政措施産生的扭曲。

1998年房改之後,房産業發展很快,跟建材、傢具、家電、鋼鐵、仲介、金融、室內裝修等一系列相關行業一起,成為GDP增長的主要動力之一,也讓老百姓通過購房使自己的財富跟著經濟一起上漲。特別是,除了因為政府對土地、信貸、房産開發的審批控制而引出的腐敗外,房地産是競爭性較高、相當市場化的行業,競爭使住房設計和品質日益靠近人們的需求,種類選擇也越來越多,人們的生活“幸福感”跟著上升。

或許因為房産業這些年“太成功”,住房設計與舒適度改進得“太快”,使前兩年才買到房子的人馬上渴望換更新的房子,也跟著抱怨房價漲得太快等等。於是,對房産市場的“宏觀調控”從2002年就開始,市場的“太成功”反而給自身引來不受約束的管制。

雖然2002年5月《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》對房産業有較大的影響,但真正打開房産調控序幕的是央行2003年著名的“121文件”,用意是提高地産商自有資金的比例。當時的背景之一是上海地産商周正毅事件,那事件使群情激憤,認為非整治、約束一下房産開發商不可。“121文件”正迎合當時的情緒。可是,客觀上,這類舉措的實際效果只不過是提高了房産開發的創業門檻,把那些沒門路、平民百姓出身的張三李四開發商們拒之門外,讓他們得不到貸款,逼著他們另找他業,從而減少了普通百姓的房地産創業機會。一旦普通開發商少了,中低檔住房的供給也會減少,供給少了就促使房價上漲。另一方面,那些周正毅們之所以是周正毅,就是因為他們歷來就靠門路,也有門路,那麼有無“121文件”或類似規定對他們沒什麼影響,這種規定反而是減少了來自平民百姓地産商的競爭,使周正毅們更能漲價、有更大發財空間。換句話説,基於樸素情緒的行政管制雖然用意是整治那些違規者,但實際上往往是幫了他們,害的是那些本意想幫的普通人,使後者的創業機會受到限制。

第二波調控是2004年的一系列文件和通知,它們限制了農用土地轉非農建設(包括房産開發),比如,規定半年內暫停農用地轉非農、控制建設用地的審批等等,這些措施的直接效果也是減少住房的供給,並使土地價格上漲(這本身是好事);同時,央行進一步控制對房地産開發的信貸資金,要求商業銀行將開發商項目資本金比例從20%提到35%以上。當然,這一系列旨在調控、限制房地産開發或者説抑制房地産過熱的措施受到老百姓的廣泛歡迎,大家以為這下可抑制房價並擠走一部分房産商了。因為資金短缺,一些房産商確實被淘汰掉。可是,這些措施減少了房産業的競爭,整治開發商也等於降低住房供給,在需求不斷上升的情況下,房價只會加快漲速,而不是像人們希望看到的房價下跌。

實際上,去年的一系列鐵腕措施確實效果很好,抑制了房産商並使住房供給的增速減慢(相對於住房需求而言),結果是房價開始瘋漲。2004年全國房價漲幅14.4%,比2003年高了10.6個百分點,是歷史新高。等2004年的各項行政措施實施之後,到今年一季度其效果更明顯:房價同比再漲12.5%.從市場規律角度看,這些結果説明那些管制效果跟希望看到的正好相反。

除房價之外,住房供給結構是大家指責最多的:普通經濟房太少,高檔豪華房太多。—這種結局並不奇怪。在去年初的“三農”政策出臺後,管理層試圖縮減農用地轉房産開發,銀根也進一步緊縮,那麼能活下來的開發商在得到供給稀有的土地之後必然是重點建高檔房,因為高檔房的利潤高,這是在土地和資金都緊缺情況下的最優安排,是最符合市場經濟規則的結局。

其實,如果決策者限制土地供給的初衷是減少土地的浪費,讓每一寸土地由農用轉非農之後所能創造的價值達到最高,那麼,開發商選擇建高檔房以及市場房價快漲都跟當初的政策目的是一致的,因為高房價的效果之一是增加土地佔用的成本,這反過來可抑制住房需求,使土地不致于被隨便用於非農。

三種選擇

到今年第一季度,房價加速上漲。其實,從經濟學的角度講,如果管理層的目的是既要控制土地供給、限制房産商的開發規模,又要讓房價“便宜”,這等於是“既要馬兒不吃草,又要馬兒跑得快”,是相互矛盾的兩個目標。春節之後,管理層只有兩種選擇:要麼放棄去年一系列壓制住房供給的措施,要麼想法降低需求。

問題是如何降低房産需求?第一種辦法是調高住房貸款利率,通過增加住房投資成本來抑制需求,央行也確實上調過貸款利率。但是,一方面調高利率過多會使國有企業負擔太重,拖垮已經多年虧損的企業;另一方面調高利率之後會進一步增加人民幣升值壓力,吸引更多熱錢,那又會驚動另一個馬蜂窩。

第二種方式是增加老百姓儲蓄的投資去向,使他們不至於非投資房産不可。這些措施包括搞好股市和上市公司治理、增加股市的可信度與透明度;為老百姓開放境外投資,讓他們更好地組合各類投資、降低風險;放開對許多行業的準入門檻、改善民間創業空間,使更多個人存款投向民營創業。

前兩種手段可能都需要時間才發揮效果,但有利於建立長久必要的市場架構,使市場發展比較平穩,不會大起大落。第三種手段是用強制性的行政措施把需求壓下去,包括設置交易障礙、增加各種稅率等等。自春節以來,管理層選擇的是這一手段。

特別值得一提的是,第二和第三種辦法有著本質上的差別。第二種辦法是為老百姓增加更多的投資選擇,擴大他們的經濟空間。就像當年的住房市場化改革一樣,其效果是擴充人們的經濟權利。這也像宋朝王安石的“開源”策略,為老百姓廣開財路。相比之下,雖然強制性行政措施、高房産稅可把需求壓下去,但這是通過限制個人的經濟權利、靠稀釋私人産權而取得的。一種手段是擴充老百姓的經濟權利,另一種是限制個人的交易權和産權,我們看到針對同樣的經濟問題,其解決辦法可以如此的不同。限制交易的舉措客觀上正在逆轉1998年房産市場化所産生的好處,把相對已市場化的房産業也變成十足的“政策市”。

為什麼非壓房價不可?

我們不妨冷靜想想:難道買房投資真的是這麼“壞”?難道今天強行把房價壓下讓你買房之後,你將來出手時行政部門就會給你提供方便、不去限制你的交易權和財産權?房價上漲是不是必然那麼“糟糕”?

之所以房價上漲是那麼“糟糕”,第一個理由往往是“房價太高讓老百姓買不起房子”。如果“老百姓”指的是買不起房、也租不起房的少數困難戶,那麼政府應當給他們提供廉價出租房或提供住房救濟,但不能因為扶貧而一刀切地壓抑整個房産市場。畢竟,按照有些統計數字,中國80%城市家庭擁有自己的房子。應該説這個數字太高,即使只有70%家庭有自有房,這個比例也不低,應該靠近均衡水準。社會中並不是所有的人都會買房,比如,剛開始工作的畢業生和未成家的年輕人可能希望租房住,社會流動性增加後許多人也不一定每到一地就買自己的住房,畢竟房産不像股票那麼能隨買隨賣,低流動性使之不便於年輕人持有。到今天,美國只有近70%家庭、香港60%左右的家庭擁有自有房。因此,更確切地説,房價太高讓老百姓“換”不起房,而不是買不起,因為多數家庭已買了。如果是這樣,管理層更不應使用剛性措施壓房價。

既然70%的家庭已有房産,那麼最近的壓價舉措可能從總體上造成不小的財富損失。現在的城鎮人口5億,城鎮每人平均居住面積約25平方米,總居住面積為125億平方米,如果按每平方米3000元價值計算,房産總價值為37.5萬億元。那麼,如果非要把房價壓下10%,這等於要損失3.75萬億元,差不多是目前上市公司的總市值。因此,當大家都為房價新政叫好的時候,真實的景況或許不像表面上感覺的那樣好。

當然,我不是説房價泡沫越大越好,而是説如果有泡沫,那麼這些泡沫或許是各種管制逼出來的,是人們沒有其他既可靠又合算的投資渠道所致。當這些泡沫被越逼越大的時候,藥方不應該是推出更多、更強制性的宏觀調控,因為這只會導致更多的扭曲;更好的藥方是理清泡沫形成的真正原因,然後停止那些導致扭曲的行政管制,為老百姓開放更多的經濟權。

如果説去年的政策初衷是要約束土地浪費,那麼房價上漲反而是與那種初衷一致的。相反,如果壓制房價上漲,其後果是鼓勵更多人要不斷地換新房,每隔兩、三年又要換新房,這必然造成太多的土地和自然資源的浪費,導致生態環境的進一步惡化。就筆者走過的許多國家中,沒有哪國的人像中國家庭那樣“年年有新房”。實際上,當人們可以很“便宜”地每隔兩、三年就換一次新房時,就不會有太多人去珍惜、保養好現有住房。中國有太多的住房通過粉刷、裝修即可大大改觀可住性,但在大家都追捧新房的潮流下,沒太多人會去這樣做。政府不應該通過壓抑房價為這種潮流提供方便。

二手房應該是要重點搞活的市場。增加人們對二手房的需求才是對中國城市景象和長久生態環境更有益的事情。否則,像這些年“蓋了又翻、翻了又蓋”的做法不僅使城市無法安寧,而且使每個城市缺乏歷史感。有意思的是,要激活二手房市場,政府要做的不是去阻礙房産交易,反而是要簡化房産交易手續、降低交易費用,以此來提高市場的流動性。

如果房産調控的初衷是降低銀行房産貸款風險,那麼銀行應該想法規避這些風險—那是銀行內部風險管理的問題,而不能通過犧牲老百姓的産權與經濟權來由老百姓埋單。(作者陳志武:耶魯大學管理學院金融經濟學教授)

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