汶川大地震造成的孤兒、孤老和孤殘人員(即無生活來源、無勞動能力、無法定扶養人的兒童、老年人、殘疾人，以下簡稱“三孤”人員)，是受災群眾中最困難的群體。黨中央、國務院高度重視“三孤”人員的救助安置工作，根據溫家寶總理重要批示精神，民政部立即由部領導率領工作組趕赴四川，在實地調研的基礎上，與四川省人民政府共同研究，並徵得國家發展改革委、教育部、財政部同意，制定了《關於汶川大地震四川省“三孤”人員救助安置的意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》一是明確了“政府主導、多方參與，就近為主、異地為輔”的總體原則。二是明確了臨時安置與長期安置相結合的辦法和措施，既立足於解決當前的緊迫問題，又著眼于將來的長期妥善安置。三是按照集中安置與分散安置相結合的辦法，對“三孤”人員提出了較全面可行的安置渠道。四是明確了安置“三孤”人員的福利機構設施建設、福利機構日常經費、分散安置費用以及心理撫慰和疏導工作等方面的具體支援政策、措施和資金渠道。

對孤兒和暫時無人認領的兒童，《意見》提出要儘量儘快將其與其他受災群眾分開，一方面儘快幫助他們搜尋父母和親屬，一方面儘快把他們妥善安置到四川省內條件較好的福利機構和公辦學校，暫時集中養育或在學校寄宿。四川省內安置有困難的，由民政部協調安置。待孤兒身份確認後，《意見》明確採取以下辦法進行長期安置：一是親屬監護。堅持親屬優先的原則，孤兒首先由有監護能力的親屬監護撫養，依法履行監護職責和義務。孤兒親屬有監護意願，但生活困難、撫養能力不足的，應當給予必要的生活保障，確保孤兒盡可能在熟悉的家庭環境成長。二是家庭收養。堅持依法進行收養，儘早對符合條件的孤兒依法開展家庭收養。遇難學生家庭中有收養地震孤兒意願的，可優先安排。收養年滿十周歲以上孤兒的，應當徵得孤兒本人的同意。為保障孤兒生活、學習，促進其健康成長，收養人除具備法定條件外，還應具備一定的與收養孤兒有關的心理、教育、交流等方面的能力，收養殘疾孤兒的，應具備有關的康復知識。三是家庭寄養。對於無法被家庭收養的孤兒，要通過家庭寄養為孤兒提供家庭化的照料模式。當地民政部門要按照民政部《家庭寄養管理暫行辦法》的要求，選擇有愛心、有條件、有能力的家庭開展家庭寄養，並切實加強對寄養家庭的監督、指導和服務。四是類家庭養育。招募社會上符合條件的愛心家庭，通過建立集中或者分散的家庭式設施養育孤兒。每個家庭為3-5名孤兒提供養育服務，使孤兒能夠在家庭環境中健康成長。五是集中供養。要充分利用四川省內災區和其他地市條件較好的兒童福利機構妥善安置孤兒。要根據災後孤兒的身心特點，精心照料，使孤兒在親情化的環境中生活，促進其身心健康發展。

《意見》同時對孤兒救助安置工作提出具體要求：一是要保護兒童權利。要堅持兒童權利優先的原則，充分尊重孤兒的意願。對可以被親屬收養、撫養、寄養的孤兒，要盡可能維繫其已有的親緣和地緣關係；對確實不能在當地安置的孤兒，選擇臨近城市安置；對省外安置的孤兒，選擇大中城市條件較好的福利機構或家庭安置。孤兒是少數民族的，要尊重他們的宗教傳統和風俗習慣。 二是要積極開展殘疾孤兒醫療康復。對殘疾孤兒，要及時進行治療和康復。凡是具有手術適應症的，全部納入民政部“殘疾孤兒手術康復明天計劃”實施手術矯治和康復；需要安裝假肢、矯形器等康復器具的，由民政部門負責及時裝配。三是要切實保障孤兒接受良好教育的權利。對目前在中小學就讀的孤兒，要根據他們的意願，盡可能使其在原學校或國內其他條件較好的學校完成學業。寄宿的孤兒學校要為他們提供住宿服務，負責照顧其生活。對不能到學校就讀的殘疾孤兒由本行政區域內學校提供送教到府服務；對考上普通高中和高等學校的孤兒，落實國家各項資助政策，提供各種幫助，以支援其完成學業；願意接受中等職業教育的孤兒，都能免費進入中等職業學校學習，接受良好的職業教育。四是做好孤兒成年後的住房和就業工作。要按照民政部等15部門《關於加強孤兒救助工作的意見》（民發〔2006〕52號）精神，採取更加有力的措施，著眼長遠，切實解決孤兒成年後的住房和就業等方面的問題，使他們的生活、勞動就業得到較好保障。同時，《意見》為社會愛心組織和人士助養孤兒提供了渠道，明確了“社會助養”的途徑和對象，即社會上愛心人士可以通過資助、提供志願服務等形式，定向或者不定向、定期或者不定期地為一名或者多名孤兒提供生活、教育、醫療、康復等方面的資金保障或服務。被助養的可以是在福利院生活的孤兒，也可以是已經被收養、寄養的孤兒、在類家庭養育的孤兒以及在學校寄宿的孤兒。

對於孤老和孤殘人員，《意見》提出要充分挖掘利用四川省內現有福利機構，並採取其他有效途徑臨時安置。四川省內安置有困難的，由民政部協調經濟發達省份在其大中城市福利機構妥善安置。根據孤殘人員急需醫療康復的狀況，可建立對口支援機制，安排部分孤殘人員實施異地醫療康復。已疏散到省外醫療機構的，由接收地政府負責醫療康復。待孤老、孤殘人員身份確認後，採取以下辦法長期安置：一是機構照料。按照就地就近安置的原則，利用現有和新建的福利機構進行安置。福利機構應努力營造和睦的大家庭氛圍，發揮在設施、人員、技術等方面的優勢，為孤老、孤殘人員提供專業化照料、規範化護理和親情化服務。二是居家照料。對選擇在自己住所生活的孤老、孤殘人員，要採用政府購買服務等方式，依託現有福利設施或社會仲介組織，無償為他們提供生活照料、康復護理、家政服務、精神慰藉等項服務。三是親屬照料。鼓勵有能力的親屬對孤老、孤殘人員開展親屬贍養，要徵得孤老、孤殘人員的同意，簽訂贍養協議，明確權利義務，保障他們的合法權益。要探索研究制度性的措施，對贍養老人的親屬給予資金支援、物質幫助和表彰獎勵，幫助他們解決贍養中遇到的實際困難和問題。四是社區照料。要充分發揮“星光老年之家”、托老所、日間照料中心、老年人、殘疾人康復中心等社區服務設施的作用，配置設施設備，完善強化其服務功能，為孤老、孤殘人員提供日托、康復、護理、助餐等照料服務，豐富他們的文體生活。

《意見》對孤老、孤殘人員救助安置工作提供具體要求：一是要動員社會力量。積極引導社會力量對孤老、孤殘人員的社會扶養和社會捐助，充分利用新聞媒體，大力弘揚中華民族敬老、助殘的優良傳統，鼓勵和吸引企業、高收入人群、知名人士等社會力量為孤老、孤殘人員以資金和物資的扶助，努力提高社會力量扶養孤老、孤殘人員和捐資的積極性，尤其是鼓勵社會力量捐資設立基金或定向資助孤老、孤殘人員的生活。二是要做好孤老、孤殘人員醫療康復工作。尤其對肢體殘疾的孤殘人員和有需求的孤老，根據他們的殘疾狀況和實際需要，通過政府出資和社會捐助的方式，為他們裝配康復器具，幫助他們解決醫療、康復問題，使他們盡可能恢復生活自理和勞動能力。三是促進社會融入。要引導孤老、孤殘人員積極參與社會活動，幫助他們適應新的環境和生活。機構、社區和親屬要經常組織或幫助孤老、孤殘人員進行必要的情感交流和社會交往，不定期為其開展送溫暖、送歡樂活動，消除他們的心理障礙，照顧他們的特殊需要。提倡社會愛心人士對孤老、孤殘人員開展“一對一”的幫扶活動，幫助孤老、孤殘人員建立新的社會聯繫，滿足他們的社會參與意願。同時，《意見》關注到“三孤”人員的心理康復問題，要求針對“三孤”人員心理狀況，動員社會各方面力量，組織專業人員和志願者隊伍，積極開展心理撫慰和輔導，醫治心理創傷，幫助孤殘人員走出心理陰影，促進他們的身心健康。

為落實各項救助安置措施和要求，《意見》明確了“三孤”人員救助安置工作的資金保障渠道。一是要求多渠道籌措城鄉福利設施建設資金。福利設施建設資金，要納入災後重建規劃，並通過災後恢復重建資金、專項建設資金、救災捐贈資金、福利彩票公益金、社會力量資助等多種方式籌集。採取必要的優惠政策，大力動員企業、基金會等對“三孤”人員進行定向的臨時性或長期性資助。對於捐贈人定向捐贈建設的福利設施，可以設置顯著的資助標識或冠名。二是切實保障日常費用。“三孤”人員生活費、福利機構管理經費、寄養家庭費用等，通過地方政府財政預算安排、社會捐助等多渠道籌資，使“三孤”人員的生活水準不低於當地群眾的平均生活水準。中央按現行政策規定對“三孤”人員生活費給予一定補助。各級財政按照規定安排補助資金，幫助“三孤”人員參加新型農村合作醫療、城鎮居民基本醫療保險制度，並實施醫療救助，保障其基本醫療需求。《意見》強調加強審計和社會監督，切實管好用好各類資金，為各項救助安置政策和措施提供保障。

關於汶川大地震四川省“三孤”人員

救助安置的意見

四川汶川大地震造成的孤兒、孤老和孤殘人員(即無生活來源、無勞動能力、無法定扶養人的兒童、老年人、殘疾人，以下簡稱“三孤”人員)，是受災群眾中最困難的群體，要堅持“政府主導、多方參與，就近為主、異地為輔”的原則，對他們予以妥善安置，給予特別關愛。經與四川省人民政府共同研究，並徵得國家發改委、教育部、財政部同意，對“三孤”人員救助安置工作，提出以下意見：

一、孤兒的安置

堅持“一切為了孩子”的原則，通過採取臨時安置與長期安置相結合的辦法，保障孤兒的生活、學習和身心健康。

（一）臨時安置

對於暫時無人認領的兒童，要儘量儘快將其與其他受災群眾分開，一方面儘快幫助他們搜尋父母和親屬，一方面儘快把他們妥善安置到四川省內條件較好的福利機構和公辦學校，暫時集中養育或在學校寄宿。四川省內安置有困難的，由民政部協調安置。

（二）長期安置

待孤兒身份確認後，採取以下辦法安置：

1.親屬監護。堅持親屬優先的原則，孤兒首先滿足有監護能力親屬監護撫養的意願，依法履行監護職責。孤兒親屬有監護意願，但生活困難、撫養能力不足的，應當給予必要的生活保障，確保孤兒盡可能在熟悉的家庭環境成長。

2.家庭收養。堅持依法進行收養，儘早對符合條件的孤兒依法開展家庭收養。遇難學生家庭中有收養地震孤兒意願的，可優先安排。收養年滿十周歲以上孤兒的，應當徵得孤兒本人的同意。為保障孤兒生活、學習，促進其健康成長，收養人除具備法定條件外，還應具備一定的與收養孤兒有關的心理、教育、交流等方面的能力，收養殘疾孤兒的，應具備有關的康復知識。

3.家庭寄養。對於無法被家庭收養的孤兒，要通過家庭寄養為孤兒提供家庭化的照料模式。當地民政部門要按照民政部《家庭寄養管理暫行辦法》的要求，選擇有愛心、有條件、有能力的家庭開展家庭寄養，並切實加強對寄養家庭的監督、指導和服務。

4.類家庭養育。招募社會上符合條件的愛心家庭，通過建立集中或者分散的家庭式設施養育孤兒。每個家庭為3-5名孤兒提供養育服務，使孤兒能夠在家庭環境中健康成長。

5.集中供養。要充分利用四川省內災區和其他地市條件較好的兒童福利機構妥善安置孤兒。要根據災後孤兒的身心特點，精心照料，使孤兒在親情化的環境中生活，促進其身心健康發展。

6.學校寄宿。對目前在中小學就讀的孤兒，要根據他們的意願，盡可能使其在原學校或國內其他條件較好的學校完成學業。學校要為他們提供住宿服務，負責生活照顧。

 7.社會助養。社會上愛心人士可以通過資助、提供志願服務等形式，定向或者不定向、定期或者不定期地為一名或者多名孤兒提供生活、教育、醫療、康復等方面的資金保障或服務。被助養的可以是在福利院生活的孤兒，也可以是已經被收養、寄養的孤兒、在類家庭養育的孤兒以及在學校寄宿的孤兒。

（三）具體要求

1.保護兒童權利。孤兒安置工作要堅持兒童權利優先的原則，充分尊重孤兒的意願。對可以被親屬收養、撫養、寄養的孤兒，要盡可能維繫其已有的親緣和地緣關係；對確實不能在當地安置的孤兒，選擇臨近城市安置；對省外安置的孤兒，選擇大中城市條件較好的福利機構或家庭安置。孤兒是少數民族的，要尊重他們的宗教傳統和風俗習慣。

2.開展殘疾孤兒醫療康復。對殘疾孤兒，要及時進行治療和康復。凡是具有手術適應症的，全部納入民政部“殘疾孤兒手術康復明天計劃”實施手術矯治和康復；需要安裝假肢、矯形器等康復器具的，由民政部門負責及時裝配。

3.保障孤兒學習。要採取一切辦法，保障孤兒接受良好教育的權利，完成義務教育。對不能到學校就讀的殘疾孤兒由本行政區域內學校提供送教到府服務；對考上普通高中和高等學校的孤兒，落實國家各項資助政策，提供各種幫助，以支援其完成學業；願意接受中等職業教育的孤兒，都能免費進入中等職業學校學習，接受良好的職業教育。

4.做好孤兒成年後的住房和就業工作。要按照民政部等15部門《關於加強孤兒救助工作的意見》（民發〔2006〕52號）精神，採取更加有力的措施，著眼長遠，切實解決他們成年後的住房和就業等方面的問題，使他們的生活、勞動就業得到較好保障。

二、孤老和孤殘人員的安置

採取臨時安置與長期安置相結合的辦法，堅持集中供養與分散扶養相結合，保障孤老、孤殘人員的基本生活和身心健康。

（一）臨時安置

充分挖掘利用四川省內現有福利機構，並採取其他有效途徑，臨時安置孤老、孤殘人員和暫時找不到家人的老人、殘疾人。四川省內安置有困難的，由民政部協調經濟發達省份在其大中城市福利機構妥善安置。根據孤殘人員急需醫療康復的狀況，可建立對口支援機制，安排部分孤殘人員實施異地醫療康復。已疏散到省外醫療機構的，由接收地政府負責醫療康復。

（二）長期安置

待孤老、孤殘人員身份確認後，採取以下辦法安置：

1.機構照料。按照就地就近安置的原則，利用現有和新建的福利機構進行安置。福利機構應努力營造和睦的大家庭氛圍，發揮在設施、人員、技術等方面的優勢，為孤老、孤殘人員提供專業化照料、規範化護理和親情化服務。

2.居家照料。對選擇在自己住所生活的孤老、孤殘人員，要採用政府購買服務等方式，依託現有福利設施或社會仲介組織，無償為他們提供生活照料、康復護理、家政服務、精神慰藉等項服務。

3.親屬照料。鼓勵有能力的親屬對孤老、孤殘人員開展親屬贍養，要徵得孤老、孤殘人員的同意，簽訂贍養協議，明確權利義務，保障他們的合法權益。要探索研究制度性的措施，對贍養老人的親屬給予資金支援、物質幫助和表彰獎勵，幫助他們解決贍養中遇到的實際困難和問題。

4.社區照料。要充分發揮“星光老年之家”、托老所、日間照料中心、老年人、殘疾人康復中心等社區服務設施的作用，配置設施設備，完善強化其服務功能，為孤老、孤殘人員提供日托、康復、護理、助餐等照料服務，豐富他們的文體生活。

（三）具體要求

1.動員社會力量。要引導社會力量對孤老、孤殘人員的社會扶養和社會捐助，充分利用新聞媒體，大力弘揚中華民族敬老、助殘的優良傳統，鼓勵和吸引企業、高收入人群、知名人士等社會力量為孤老、孤殘人員以資金和物資的扶助，努力提高社會力量扶養孤老、孤殘人員和捐資的積極性，尤其是鼓勵社會力量捐資設立基金或定向資助孤老、孤殘人員的生活。

2.開展醫療康復。要做好孤老、孤殘人員醫療康復工作，尤其對肢體殘疾的孤殘人員和有需求的孤老，根據他們的殘疾狀況和實際需要，通過政府出資和社會捐助的方式，為他們裝配康復器具，幫助他們解決醫療、康復問題，使他們盡可能恢復生活自理和勞動能力。

3. 促進社會融入。要引導孤老、孤殘人員積極參與社會活動，幫助他們適應新的環境和生活。機構、社區和親屬要經常組織或幫助孤老、孤殘人員進行必要的情感交流和社會交往，不定期為其開展送溫暖、送歡樂活動，消除他們的心理障礙，照顧他們的特殊需要。提倡社會愛心人士對孤老、孤殘人員開展“一對一”的幫扶活動，幫助孤老、孤殘人員建立新的社會聯繫，滿足他們的社會參與意願。

三、保障措施

 “三孤”人員救助安置工作時間緊、任務重、難度大，當地政府要高度重視，加強領導；民政部門要積極主動，發揮參謀助手作用；有關部門要協調配合，分工負責，切實把“三孤”人員救助安置工作落到實處。救助安置經費應以政府投入為主，通過社會力量捐助等多種途徑籌措，並強化審計和社會監督，切實管好用好各類資金，為各項救助安置政策和措施提供保障。

（一）籌措城鄉福利設施建設資金。福利設施建設資金，要納入災後重建規劃，並通過災後恢復重建資金、專項建設資金、救災捐贈資金、福利彩票公益金、社會力量資助等多種方式籌集。採取必要的優惠政策，大力動員企業、基金會等對“三孤”人員進行定向的臨時性或長期性資助。對於捐贈人定向捐贈建設的福利設施，可以設置顯著的資助標識或冠名。

（二）保障日常費用。“三孤”人員生活費、福利機構管理經費、寄養家庭費用等，通過地方政府財政預算安排、社會捐助等多渠道籌資，使“三孤”人員的生活水準不低於當地群眾的平均生活水準。中央按現行政策規定對“三孤”人員生活費給予一定補助。各級財政按照規定安排補助資金，幫助“三孤”人員參加新型農村合作醫療、城鎮居民基本醫療保險制度，並實施醫療救助，保障其基本醫療需求。

（三）建立社會福利服務網路體系。在災後重建中，要根據孤兒、孤老和孤殘人員的特點，統籌規劃福利設施建設，合理設計福利機構模式、種類和佈局，形成省、市、縣（區）、鄉（鎮、街道）分層次、廣覆蓋的福利機構網路。

（四）開展心理撫慰和疏導工作。針對孤兒、孤老、孤殘人員心理狀況，動員社會各方面力量，組織專業人員和志願者隊伍，積極開展心理撫慰和輔導，醫治心理創傷，幫助孤殘人員走出心理陰影，促進他們的身心健康。