【智庫研究】王東京：積極財政不是擴張財政

文 | 王東京 中央黨校(國家行政學院)原副校(院)長

當年為應對亞洲金融危機,中國啟動實施“積極財政政策”,屈指算來,已經過去20多年。可至今人們對“積極財政政策”仍存在諸多誤解:有人將其等同於擴張性財政政策;也有人將其等同於供給學派的減稅。説實話,起初我自己也是這樣看。因為此前經濟學裏並沒有“積極財政政策”的提法,當然不會有明確的定義。

跟蹤觀察數十年,對“積極財政政策”,我現在可以給出解釋。眾所週知,進入新世紀以來,我國經濟的主要困難是結構失衡,而傳統財政政策卻無法化解結構問題,迫不得已,中國政府才提出實施“積極財政政策”。回頭看,我國“積極財政政策”有三大特徵:立足於供給管理,主要手段是減稅,重點是結構性減稅。

我學生時代所學的經濟學,説財政政策分為擴張、中性、緊縮三類。20世紀30年代前,經濟學家皆推崇“財政健全原則”,主張政府以收定支,財政預算不得列赤字。可1929年至1933年經濟大蕭條後,西方國家一反常態,普遍推行赤字預算。1936年,凱恩斯出版《就業、利息和貨幣通論》,為赤字預算提供了理論支撐。

到20世紀40年代,經濟學家漢森提出了所謂“補償性財政政策”。意思是:在經濟蕭條期,應採用擴張性財政政策,擴大政府開支,增加社會總需求;而在經濟繁榮期,則應採用緊縮性財政政策,縮減政府開支,降低社會總需求。漢森分析説,經濟蕭條期財政有赤字,經濟繁榮期財政會有盈餘。用後者的盈餘可彌補前者的赤字,這樣從中長期看,財政預算仍是平衡的。

不難看出,無論凱恩斯還是漢森,他們主張的財政政策皆是立足於需求管理。而我國實施的“積極財政政策”則是立足於供給管理。如1998年我國實施“積極財政政策”之所以投資基礎設施,是因為當時基礎設施是國內經濟的短板,補短板是供給管理。2015年習近平總書記提出“供給側結構性改革”後,我國“積極財政政策”的目標更清晰,即從供給側重點解決結構性矛盾。

為何説“積極財政政策”主要手段是減稅?理論上,從供給側解決結構性矛盾,政府有兩個選擇:一是通過發行國債(赤字預算)補短板;二是減稅,讓企業根據市場需求調結構。那麼政府在兩者間應當如何選擇?要弄清此問題,讓我先從英國的一樁歷史公案説起。

19世紀初,拿破侖揮師南北、橫掃歐洲。為了共同對抗法國,英國牽頭組建了第四次反法聯盟。為支援盟軍作戰,英國每年需對外援助鉅額軍費,圍繞如何籌措軍費,當時英國國會展開了激烈的辯論。焦點在於,軍費應通過加稅籌措還是通過發行公債籌措?以馬爾薩斯為代表的一派力主發債;而以李嘉圖為代表的另一派則主張加稅。

馬爾薩斯分析説,每年軍援若需2000萬英鎊,英國平均每人需捐納100英鎊。若採用加稅,居民每人就得從自己收入中節約100英鎊,這樣必減少國內消費,導致經濟緊縮。若選擇發債,由於國債當年無需還本,居民每人只需支付100英鎊的利息,若年利率為5%,則政府只需向每人增加5英鎊稅收。如此,居民消費可大體不變。

然而李嘉圖卻不贊成馬爾薩斯。他指出,發債與加稅的區別,僅在於公債要償付利息。政府若不選擇加稅,居民當年雖不必繳納100英鎊的稅,但政府就得發行2000萬英鎊的國債,可國債要靠徵稅償還,日後就得多徵2000萬英鎊的稅。為了應付日後政府要加徵的稅,人們不得不提前儲蓄,現期消費同樣會減少。

1974年,美國經濟學家巴羅發表《政府債券是凈財富嗎》一文,對李嘉圖的推斷作了嚴密的論證,於是學界將李嘉圖的推論與巴羅的論證並稱為“李嘉圖-巴羅等價定理”。不過我在這裡介紹上面的定理,目的並不是討論加稅與發債的關係,而是要借助該定理,推出另一個我認為重要的結論。

從經濟學角度講,發債可增加政府投資;減稅可增加企業投資。根據“李嘉圖-巴羅等價定理”,政府今天的債等於企業明天的稅。言下之意,是説發債會擠佔企業投資。這樣就引出一個問題:政府應該發債還是應該減稅?我的觀點,應該減稅。理由簡單,因為企業對市場信號比政府更敏感。若由市場主導調結構,擴政府投資顯然不如擴企業投資,而要擴企業投資,就得減稅。

據公開數據顯示,2019年政府安排預算赤字,僅比2018年提高0.2%,而減稅降費近2萬億;2020年為2.5萬億;2021年繼續執行制度性減稅政策,不僅提高了小微企業增值稅起徵點,而且規定應稅所得額不足100萬的部分,在現有優惠政策基礎上再減半徵收所得稅。這些舉措,不正好佐證“積極財政政策”主要手段是減稅麼?

“積極財政政策”主要是減稅,卻又不同於供給學派的減稅。供給學派主張的是全面減稅,而“積極財政政策”的重點,是結構性減稅。全面減稅不僅不能解決結構矛盾,而且最佳稅率也難以確定。

事實上,中國的減稅也確實不同於供給學派的減稅。2008年國際金融危機爆發後,國務院就提出實施“結構性減稅”。2019年以來,我國結構性減稅特徵進一步凸現:製造業等行業的增值稅稅率從16%降至13%;交通運輸業、建築業等行業的增值稅稅率從10%降至9%;生活性服務業保持6%的稅率不變。對同一行業,減稅是普惠性的;而對不同行業來説,減稅卻是結構性的。