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【智庫研究】聶輝華:我國地方政府債務總體可控

來源:人大重陽網 | 作者:聶輝華 | 時間:2021-10-21 | 責編:申罡

聶輝華 中國人民大學經濟學院教授


2021年10月13日,由中國人民大學重陽金融研究院(人大重陽)主辦、中國人民大學全球治理研究中心、巨豐金融研究院聯合承辦的宏觀形勢論壇(2021年秋季)“從兩種杠桿率看我國國家債務水準”報告發佈暨研討會成功舉行。中國人民大學經濟學院教授聶輝華在會上發表主題演講,以下為發言實錄:

 

聶輝華


我的評論包括兩部分,一是對報告的評價,二是談談個人關於地方政府債務的一些看法。


首先,《不應高估——從兩種杠桿率看我國國家債務水準》這份報告很有價值。一般探討債務問題,首先會比較債務率的高和低。而這份報告獨闢蹊徑,沒有簡單的掉入比較債務率高低這個陷阱,而是探討不同的比較標準本身有沒有價值,有沒有可比性。如果用債務/GDP這個指標來衡量中國的債務肯定會比較高,報告談了四個當然原因和四個非當然原因,這四個當然原因是很有意思的,就像做研究一樣,不要輕易接受一個結論,而要看這個結論的前提是怎麼來的,是怎麼得到這個結果的。報告提到中國經濟幾個特徵,重經濟、高儲蓄、高債權,以及高增長,可以概括為四個高,不能簡單把中國的債務規模或者比例跟西方國家或者其他的新興經濟體做直接的比較。這是今天的報告給我們最大的啟發。


另一方面,報告提到債務比上資産這樣一個新的演算法,但是國際上一般不用這種演算法,提醒課題組要引起注意。從可比的角度講,GDP是可比的,各國都有自己的GDP統計,有數據可查,但是各個國家可比的資産指標是找不到的。因為可比資産根本沒法統計。資産的價格波動太大,它非常受市場因素的影響,受政策的影響。舉個例子,股民朋友們都知道前段時間西藏有個鹽湖股份爆漲,因為鹽湖裏有鋰,隨著電動車股價上漲,作為上游電池原材料的鋰鹽肯定會漲,同樣的資産在不同季節,甚至不同星期和月度都會出現很大波動,因此不宜使用這樣波動劇烈的變數作為分母。

第二,從部門來看,資産負債比這一指標對企業來説更為適用,因為上市公司的資産是有審計的比較和核算。但是對家庭部門來説基本上完全不適用,因為家庭資産的價值比較沒有意義,例如房價的漲跌動輒牽動上千萬資金的變化,但是對居民的償債能力影響不大。所以,資産負債比可以作為參考,但是作為國際指標是值得懷疑的。


總體上同意報告的一個觀點,中國的債務負債率水準並不是很高,除了報告提到的幾個原因之外,我想從我們課題組最近做的一個研究來做一個補充。今天這份報告主要關注國家債務,國家債務又分居民債務、企業債務和政府債務,我想從另外一個角度來重點討論地方政府債務,一種是顯性債務,一種是隱性債務,並對比作為省級地方政府和作為地級地方政府的債務有何不同。


基本結論是什麼?中國地方政府債務總體是可控的,與國家債務一樣,處於比較穩定的水準。下面分享我們這份研究的幾個結論。


第一,首先看顯性債務。顯性債務要看省份,我們發現一個很有意思的現象:富裕省份的債務絕對值很高,但是相對值比較低。也就是債務雖多,還債的負擔並不重。那麼中國哪個省借債最多?大家可能不一定知道,第一是江蘇,然後是山東,第三是廣東,廣東和江蘇都是富可敵國的。哪些省份最少呢?西藏、寧夏和青海。但是不能只關注債務總額,還要關注還債能力,越有錢的地方越能借到錢。所以,如果以債務負擔來衡量,也就是債務餘額除以GDP這個指標,債務負擔最輕的是廣東、北京和江蘇,分別是14.06%,17.10%和17.21%。負擔最重的青海、貴州和寧夏,高達50%-80%。所以其實越是有錢的省份越能借到錢,越沒錢的省份越難以借到錢。所以,不能只看絕對額。這是省級層面。


我們也考察了地級市層面,得到的結論跟省級層面類似。債務負擔最重的10個城市,基本上名不見經傳(這裡的債務負擔是指債務餘額除以該市的GDP),分別是烏蘭察布、衡陽、營口、巴中、貴陽、盤錦、七台河、安順、伊春、葫蘆島,債務負擔高的超過70%。債務負擔低的地級市有拉薩、徐州、焦作,不到7%。從7%到70%有10倍的差距。所以,中國的地級市之間的債務負擔其實差別相當大。


從趨勢上看,其實近年來債務規模是在上升的,從2015年開始,地方債務已經由地方政府自己發行自己償還,從那個時候開始計算,當年只有新增債務0.64萬億,現在已經達到3萬多億,佔比從19%上漲到70%。這是地方政府建設資金的主要來源,趨勢不能小看,債務規模增加的很快。但是結構上看是在優化的,因為償債期限在拉長。其實地方債務最怕的就是短債長投,借一個比較短期的債務做比較長期的固定資産投資,而地方政府官員的任期又比較短,所以,很容易導致道德風險和債務風險。從債務期限來看,2015年到2018年債務年限逐漸降低,基本上在6-6.5年,但是2019年之後,包括2020年債務期限拉長了近一倍。比如我們統計到的2015年到2017年的地方債數據全部都是十年以下,但是從2018年開始有更長的地方債務,最長可達30年。所以,從結構上講,債務負擔處在一個優化過程中。


最後一點我想談一下隱性債務問題。今天的報告也談到隱性債務,全世界都沒有辦法計算中國地方政府的隱性債務,因為既然是隱性的就不容易看到。比如腐敗問題研究,就是不容易度量的隱性問題,不可能有明確的統計。大多數研究都是統計城投債,但是城投債只是隱性債務的一部分,這個比例究竟是60%還是70%也很難確定,這是很麻煩的問題,難以統計。自從2015年允許地方政府發債之後,已經開始通過置換債的方式把很多隱性債務逐漸以顯性債務的方式置換掉。所以,這個問題不是特別令人擔心。


如果按照學術界通行的方法,以城投債作為隱性債務的代理變數來計算的話,沒有明顯的結論,隱性債的負擔和顯性債的負擔完全沒有規律。2020年底城投債負擔最重的七個省市是天津、江蘇、重慶、浙江、江西、貴州、湖南,這跟前面基本上不一樣,既有富裕的省份,也有不富裕的省份。比如江西的負擔比較輕,很難説它是債務少還是因為借不到錢。債務負擔最輕的幾個省份是內蒙、黑龍江、遼寧等東北地區省份。所以,這表明債務負擔和顯性負債不存線上性關係,因為各省之間的差別特別大。這説明在考察地方債務的時候需要把顯性債務和隱性債務分開看,這是兩個不同的問題。就目前來看,如果財政部能夠繼續維持對地方債務的嚴控,通過不斷的置換,以增量債務化解存量的隱性債務,中國地方政府的債務本身不是太大的問題。


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