【智庫思享】林雙林：減稅降費的關鍵是普惠式降低企業所得稅

文 | 林雙林 北大國發院教授、中國公共財政研究中心名譽主任

題記：本文整理自北大國發院教授、中國公共財政研究中心名譽主任林雙林在“中國宏觀經濟論壇（CMF）·宏觀經濟熱點問題研討會（第31期）”上的發言。

減稅降費的目標，是減輕企業負擔，提高企業投資的積極性，促進經濟高品質增長。那麼，對企業而言哪些稅的削減更為重要？

減稅降費如何更好地發揮作用？

研究表明企業所得稅基本由企業全部承擔，無法轉嫁，最不利於投資和經濟增長，因此企業所得稅對經濟發展不利；對經濟發展不利的第二種稅是個人所得稅，會影響到儲蓄和投資，所以也對經濟發展不利，但是弱于企業所得稅對經濟的衝擊力度。接下來是消費稅；再次是對經濟負面影響最小的財産稅，這是多年來經濟學研究的結果。

在2010年，經合組織做了實證分析，印證了上述結論。

這幾年我國不斷實施減稅降費政策，提高了個人所得稅起徵點，降低了增值稅稅率和社保費用，但對經濟發展的推動作用似乎並不明顯，這可能就是由於沒有降低企業所得稅。儘管這幾年國家零散地降低了一些企業的企業所得稅，但尚未普惠式地降低此稅。

根據國家統計局的數據，這幾年我國的投資增長率總體呈下降趨勢。2021年一季度第二産業雖大大增加，但2020年-2021年兩年間平均增長率下降，為-0.3%。今年第一季度第三産業的投資有所增加，但近兩年的平均增長率僅為4.0%。民間投資的兩年平均增長率僅為1.7%，所以投資率有待於提高。

經濟增長率也是需要恢復的。我國的經濟增長率從2010年開始一直處於下行趨勢。2019年中國經濟增長率為6.0%，去年為2.3%，今年一季度的增長率上升明顯，從2019年一季度到今年一季度GDP一共增長逾10%，兩年平均增長率為5%，低於2019年同期增長率，所以經濟增長率有所放緩。

中國的儲蓄率很高，資本充足，技術也在不斷進步，教育投資規模大，人力資本也很充足，老齡化問題尚不是非常嚴重，這就是經濟發展難得的機遇，所以，我國的經濟增長潛力還是很大的。我們不能錯失良機，要致力於經濟增長。

從經濟增長的角度，我認為我國應該降低企業所得稅。

我國的企業所得稅率不是非常高，尤其是高新技術企業的稅率屬較低水準，但過去三十年來，發達國家都在降低企業所得稅。根據研究，企業所得稅對經濟增長的衝擊最大，這也是發達國家在降低稅率的原因。如美國2018年將企業所得稅率降至21%。降低之前，美國最高一檔的邊際稅率為38%，最後一檔邊際稅率為35%。此外，德國、日本、英國也都在降低企業所得稅率，橫向比較起來，我國的稅率就不算低。最近七國集團和二十國集團同意將所得稅率降至15%，這就是最低的稅率，沒有進一步的下降空間。據經合組織網站數據，加拿大稅率為15%，匈牙利為9%，愛爾蘭為12.5%，採用最低稅率對這些國家可能都會産生影響。

體現我國企業所得稅偏高最明顯的證據是企業所得稅佔總稅收的比重。2019年我國這一數據為23.6%，和其他國家相比，我國的企業所得稅佔比是相當高的，甚至高於主要發達國家：據經合組織數據，2018年法國為4.6%，德國為5.6%、美國為4.4%，英國為8.6%。

我國企業所得稅這麼高的原因是什麼？

一方面是稅率，我國的稅率比一些國家高；另外我國企業所得稅的稅基大，扣除少，許多國家的稅率看似很高，但扣除多，稅基小，最後企業實際交的稅就不是那麼多；此外，在企業虧損的時候，我國規定虧損結轉彌補年限僅為五年，而有些國家的期限很長，如法國、瑞典是無限期扣除，有的國家還規定，若企業當年虧損，但上一年度納了稅，企業還可以有退稅政策。

我國目前尚未普惠式地降低企業所得稅。雖然零散的降稅政策很多，給不同的企業在不同的時間減免稅收，但沒有普惠式地降低企業所得稅。我國應該降低企業所得稅，尤其是使企業從應稅收入中扣除更多的成本。

另外，我國降低了包括增值稅在內的很多稅項，但對企業的壓力緩解較小，因為企業本身就可以將增值稅轉嫁給消費者。但企業所得稅完全由企業股東承擔，很難轉嫁，對企業影響較大。

此外，我國可以降低關稅。

目前我國關稅佔GDP的比重較低，2018年為1.82%，2019年為1.83%。最近我國也和一些國家簽訂了貿易協定，這些都是很好的，且降低關稅對財政收入的影響是很小的。要爭取和更多的國家簽零關稅協定，推動自由貿易，降低關稅可以促進國際貿易發展、促進經濟增長、促進國際關係改善。

在新階段如何保持積極財政政策的可持續性？

財政可持續性的定義各種各樣，但實質基本上差不多：一是要滿足當代人基本需要，且不損害後代的利益；二是長期維持現有支出、收入和債務規模。美聯儲前主席伯南克在2011年指出，直觀的財政可持續定義是，長期內債務在國民收入中的比重不增加或者減少。當然，現有債務規模是否最優是值得討論的。

按照官方數據，目前我國中央政府債務佔GDP的比重在2020年為20.6%，地方政府債務佔GDP的比重為25.3%，相加約為45%-46%。進一步考慮隱性債務，即負有救助責任和擔保責任的地方政府債務，考慮這部分債務後，我估算的地方政府債務約佔GDP的比重為41.5%。此外中央政府還有其他的債務，鐵路公司和一些政府部門也還有債務，這些債務佔比約為5%，加總後政府總債務佔GDP比重為67%。這個債務率比很多發達國家低得多，根據國際貨幣基金組織的測算，2020年美國債務佔GDP的比重達到131%，日本甚至達266%。

如何才能使債務規模不變，即讓財政可以持續呢？

我們討論一下財政赤字。今年我國安排的財政赤字率是3.2%，今年政府設定的增長目標是6%以上，國際貨幣基金組織預測今年我國經濟增長率會是8.4%，明年會是5.6%，世界銀行最近預測今年我國經濟增長率是8.5%，明年是5.4%。在這裡，我推導出一個公式，可測算可持續財政赤字規模：可持續的財政赤字率=現有債務率×經濟增長率。

按照官方數據，目前我國債務率為45%，當然這不包含地方政府的隱性債務，根據測算，包含地方政府隱性債務的債務率約為67%。我們可以使用官方數據計算，因為現在講的赤字是公開的預算赤字。若按45%的債務率計算，如果經濟增長率是6%，今年可持續的財政赤字率，即財政赤字與GDP的比重應該是2.7%，這表明如果赤字率不超過2.7%，債務率就不會增加；如果經濟增長率是8%，可持續赤字與GDP的比重就是3.6%，比3.2%的財務赤字安排還高；如果經濟增長8.5%，這個赤字與GDP的比重就是3.8%。按這樣計算，如果中國經濟今年增長率能夠達到7.2%，3.2%的預算財政赤字率就是可以持續的，債務率不會增加。

假定債務率是60%，經濟增長率是6%，可持續赤字佔GDP比重就高得多了，為3.6%；如果GDP增長8.5%，赤字率就可以是5%。初始確定的債務率很重要，因為定的債務率越高，可持續債務赤字率也就會跟著提高。

可持續債務赤字率等於債務率乘經濟增長率，所以經濟增長率也很重要。既然經濟增長率很重要，我們就應該致力於經濟增長，要千方百計調動企業特別是民營企業的生産積極性。

生産發展了，經濟增長了，國家稅收也就增加了，赤字率就減少了，債務率就會下降，這就叫做依靠增長化解債務。債務的絕對水準是很難下降的，都是由於分母大了，債務率才會下降。通過上面推導出的公式可以判斷赤字率是不是可以持續，財政是不是可以持續。

這就是我關於財政可持續的看法。