【智庫思享】王永利：有效利用法定存款準備金制度

文 | 王永利 中國銀行原副行長，中國人民大學重陽金融研究院高級研究員

外匯存款準備金與人民幣存款準備金一樣，是我國貨幣政策調控非常重要的工具，應該加強統籌協調、積極有效利用，而不能將其遺忘或從貨幣政策工具中剔除。

2021年5月31日，中國人民銀行（央行）宣佈，為加強金融機構外匯流動性管理，決定自2021年6月15日起，將金融機構外匯存款準備金率上調2個百分點，由現行的5%提高到7%。

外匯存款準備金率上一次調整發生在2007年5月8日，之後持續14年未做調整。在最新調整前，外匯存款準備金甚至已被很多人所遺忘，似乎已經淡出貨幣政策調節工具。

但實際上，外匯存款準備金與人民幣存款準備金一樣，是我國貨幣政策調控非常重要的工具，應該加強統籌協調、積極有效利用，而不能將其遺忘或從貨幣政策工具中剔除。

法定存款準備金管理是重要貨幣政策工具

上面所講的人民幣與外匯存款準備金，是指存款性金融機構按照央行規定的存款範圍、計繳比率（即“存款準備金率”，可以是所有金融機構統一的，也可以是不同類別金融機構差別化的；可以的單一比率，也可以是累進比率等）和計繳週期，及時足額繳存央行予以凍結，未經央行許可不得隨意動用的“法定存款準備金”。 金融機構在法定存款準備金之外存放央行的可以隨時對外支付的一般性支付準備金（超額存款準備金）不在其內。

提高法定存款準備金率，就會收縮存款性機構的流動性，抑制其擴大信貸投放的能力，相應控制貨幣總量的增長，成為抑制通貨膨脹的重要手段；降低法定存款準備金率，則會增加存款性機構的流動性，增強其擴大信貸投放的能力，促進貨幣總量的增長，成為抑制通貨緊縮的重要手段。其中，外匯存款準備金率的調整，也會對外匯存貸款以及人民幣匯率産生影響，間接影響到銀行結售匯和人民幣流動性。

對法定存款準備金，央行可以不予計息，也可以適當計息。提高或降低法定存款準備金的利率水準，也會在一定程度上影響準備金繳存機構的經營成本（法定存款準備金利息收益與吸收存款或向央行拆借資金的利息支出的差額），存款性機構會努力將這部分成本轉嫁給信貸投放對象，從而影響到全社會融資成本和貨幣需求的變化。

作為“法定”存款準備金，其繳存比率的確定與調整（包括統一調整或定向調整）以及存款準備金利率的確定與調整（可以是無息，也可以是計息的），完全由央行自主決定，無需徵求金融機構的意見，帶有很強的行政屬性，實施效率非常高。

也正因其行政色彩很重，對金融機構流動性及社會貨幣供應量直接影響巨大，通常被認為是不符合市場化發展方向的貨幣政策“猛藥”，從上世紀開始，其調控功能在發達的市場經濟體被不斷弱化，存款準備金率普遍都降到很低，部分國家甚至完全取消存款準備金制度。即使保留存款準備金的國家，類似美國、日本等，也主要是對一些特定類型存款進行計繳，而且進入上世紀90年代後，幾十年都不做調整，基本上已經從貨幣政策工具中完全退出。

但是，實踐證明，即使是在發達的市場經濟體，完全依賴利率工具進行流動性調節、對通貨膨脹或通貨緊縮進行調控，也還是存在效率與效果不盡人意的問題。

在中國，改革開放之後，隨著市場經濟的發展、社會交易的繁榮、對外開放的深化，全社會貨幣（包括外匯）需求量快速擴張，金融對經濟社會的影響力不斷增強，相應的就對貨幣政策的制定和實施帶來巨大挑戰。其中，人民幣和外匯存款準備金制度的建立與運用，成為貨幣政策工具非常重要的組成部分，發揮了非常重要的宏觀調控作用。

我國法定存款準備金管理的實踐

（一）人民幣法定存款準備金管理

1983年9月17日國務院決定中國人民銀行從負責所有金融機構人民幣流動性供應，轉向專門行使中央銀行職能，人民銀行即開始建立存款準備金制度。1984年12月31日規定人民幣存款準備金率為：企業存款為20%，農村存款為25%，城鎮儲蓄存款為40%。隨著專業銀行自主管理流動性能力的增強，併為滿足擴大貨幣供應的需求，1985年1月1日改為統一的法定準備金率，並降為10%。1986年1月7日，國務院頒布《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，對存款準備金制度進一步作出了法律規定。

為應對物價加快上漲，1987年將法定存款準備金率上調至12%。1988年9月再次上調至13%。但由於此後全社會貨幣需求迅猛增長，利率隨之快速上升，儘管物價也在快速攀升，但卻主要是供應不足造成的，需要擴大貨幣供應滿足投資增長的需要，法定存款準備金率無法繼續上調。

到1997年東南亞金融危機爆發，對中國經濟帶來很大衝擊後，為支援經濟社會穩定，1998年3月將法定存款準備金率大幅下調5個百分點至8%。1999年11月進一步下調至6%，並維持到2003年9月。

經過1998年之後的金融治理整頓，以及全面深化住房體制、教育體制、醫療體制改革，推動三大産業加快發展，推動中國經濟於2000年明顯止跌回升，為中國在2001年加入WTO，吸引國際資本和産能大量涌入中國，推動中國經濟加快發展奠定了重要基礎，也推動央行外匯佔款不斷加快增長，貨幣總量加快擴張。為此，2003年9月開始法定存款準備金率不斷上調。其中，到2006年8月還維持在1998年8%的水準之內，但到2011年6月大型銀行最高即達21.5%（中小銀行低於此水準3個百分點左右）。這在央行外匯佔款産生的基礎貨幣投放快速擴張的情況下，法定存款準備金率的配套上調有效抑制了商業銀行信貸投放與貨幣總量的過度擴張，對維持貨幣總量適度增長髮揮了非常重要的調節作用。

受到2008年金融危機的衝擊，我國經濟增速出現下滑，在實施大規模經濟刺激計劃之後，經濟增速一度出現反彈。但進入2011年經濟增速下行壓力明顯加大，央行外匯佔款也從2014年6月份開始由增轉降，2015-2016年更是大幅收縮。於是，從2011年12月開始，存款準備金率由升轉降，到2016年3月大型銀行下調至17.5%。這在央行外匯佔款産生的基礎貨幣大幅收縮情況下，及時向商業銀行釋放流動性，增強其擴大信貸投放的能力，為維持貨幣總量的適度增長再次發揮了非常重要的調節作用。

但在2015年12月中央經濟工作會議確定推動“供給側結構性改革”之後，很多人認為普遍降準屬於“大水漫灌式”貨幣政策，不利於控制宏觀杠桿率的快速提升，不符合結構性改革和防範化解重大金融風險的要求，普遍降準一度成為貨幣政策禁區。由於得不到降準釋放的流動性支援，商業銀行擴大信貸投放維護貨幣總量穩定增長所需要的流動性就不得不通過擴大向央行的資金拆借來解決。但這又增加了商業銀行的資金成本，進而推高了全社會融資成本，給企業經營和經濟穩定帶來新的衝擊，企業違約與倒閉大幅增加，經濟下行壓力不斷增強。直到2018年4月才重新啟動普遍降準，幾次降準後，將大型銀行存款準備金率從17.5%下調至2020年1月的12.5%，隨後又進行了兩次定向降準。據央行披露，到2020年5月，金融機構平均法定存款準備金率為9.4％，較2018年初降低5.2個百分點。降準釋放出大量流動性，相應降低商業銀行資金成本，並推動社會融資成本的降低。

另外，隨著人民幣國際化發展，境外金融機構在境內金融機構的人民幣存款開始增多，也成為影響金融機構流動性不可忽視的重要因素。為此，央行決定自2016年1月25日起，對境外金融機構在境內金融機構的人民幣存款執行正常存款準備金率政策。

（二）外匯法定存款準備金管理

1994年我國實施外匯管理體制改革，外匯業務經營銀行大幅擴充。為加強金融機構外匯信貸及流動性管理，在人民幣存款準備金管理的基礎上，央行也開始研究制定外匯存款準備金制度並開展試點工作。1996年12月11日央行發佈了《外匯存款準備金管理規定》，明確外匯存款準備金按繳存存款範圍的各項外匯存款當季月末平均餘額的2％計算並向央行繳納，每季調整一次，不計付利息，自1997年1月1日起執行。

根據中國加入WTO之後金融機構外匯存款快速增長，人民幣匯率上升壓力持續增強的實際情況，為調節金融機構外匯流動性，維護人民幣匯率的基本穩定，2004年11月，央行修訂印發《金融機構外匯存款準備金管理規定》，從2005年1月15日起正式實施，金融機構外匯存款準備金率統一調整為3%。

此後，隨同金融機構外匯存款的增長以及人民幣匯率的上升，外匯存款準備金率又分別在2006年8月從3%上調至4%，2007年5月由4%提高到5%。

在2007年美國次貸危機爆發，以及2008年全球金融危機爆發後，金融機構外匯存款增長態勢出現逆轉，外匯存款準備金率隨之停止上調。之後，即使在2011年開始中國經濟增長速度持續下滑，在2013年末之前人民幣匯率持續保持快速升值（人民幣對美元匯率從2005年8.27升值到2013年末接近6.09）的情況下，外匯法定存款準備金率一直未做任何調整。

2014年下半年開始，國家外匯儲備快速減少，人民幣兌美元匯率也開始由升轉降，到2016年末達到6.94。2017年開始人民幣兌美元匯率由降轉升，但2018年6月開始再次由升轉降，2019年8月突破7，2020年5 月一度突破7.16。這期間，儘管人民幣存款準備金率進行了多次調整，但外匯存款準備金率自2007年5月調整後再未變動過。

2020年新冠肺炎疫情率先從中國爆發，隨即席捲全球，對全球經濟社會運作帶來巨大衝擊。中國為此採取舉國之力進行抗擊，到5月即取得抗擊疫情的決定性勝利，率先恢復生産，進出口貿易隨之大幅度增長，中國隨之收緊宏觀政策刺激力度，但2020年仍實行經濟增長2.3%，成為主要經濟體中唯一實現正增長的感覺。在此期間美國疫情出現失控狀態，經濟金融劇烈波動，美國因此實施大幅降息與無限度量化寬鬆貨幣政策以及刺激性財政政策，央行及政府負債規模急速擴張，但2020年經濟增長仍為-4.3%。這種情況下，國際資本流入中國不斷增多，人民幣匯率從6月份開始不斷攀升，年底對美元上升至6.52。進入2021年5月，人民幣升值陡然加快，對美元匯率更是突破6.4，月底已逼近6.36，創下最近3年的新高，升值速度超出預期。這不僅對進出口業務穩定發展産生了衝擊，而且對金融機構本外幣流動性、金融市場穩定、央行外匯儲備等都帶來影響，央行加大市場溝通與政策宣傳也難以遏制。

在這種情況下，央行大幅上調外匯存款準備金率2個百分點，表現出抑制人民幣過快升值的強烈信號。這會加大金融機構吸收外匯存款的成本，將推動銀行降低外匯存款利率或提高外匯貸款利率，擴大外匯售賣進而抑制外資流入，抑制人民幣匯率過快上漲。

法定存款準備金管理的基本原則

一是繼續完善和利用好法定存款準備金制度。

改革開放以來，宏觀調控特別是貨幣政策調控的市場化、國際化、法制化程度不斷增強，行政化的調控手段不斷弱化，市場化的調控手段不斷豐富，這是必須堅持的發展方向。

但由於我國貨幣投放體系及社會融資結構與美、歐、日等發達市場經濟體存在著很大的不同，利率調節與政策傳導的機制尚不完善，資金借貸雙方的財務約束不夠充分，完全依賴利率工具進行調節的效率與效果更是難以達到預期，在停止使用信貸額度管理等行政化手段之後，現在還不能急於像發達市場經濟體那樣，將法定存款準備金管理也從貨幣政策工具中完全剔除，而需要繼續堅持並不斷改進和完善。

在當前世界百年未有之大變局加快推進，中美關係與國際局勢更趨複雜易變，保持經濟社會穩定發展至關重要的關鍵時期，加強宏觀調控，有效利用法定存款準備金制度更加必要。

二是增強法定存款準備金管理的靈活性準確性。

法定存款準備金管理的實施，不僅包括繳納存款準備金範圍的調整、存款準備金率的調整（包括普遍調整與定向調整，以及調整的節奏和力度把握），還應包括存款準備金利率的靈活調整，以及人民幣存款準備金與外匯存款準備金的協調配合。

其中，對存款準備金的利率調整也應引起重視。我國一直對外匯存款準備金不計利息，只對人民幣存款準備金支付利息。但人民幣存款準備金的利率也很少調整，目前年利率1.62%已經保持10多年時間了，即使期間存款準備金率發生了大幅漲跌，存款準備金曾經接近20萬億元規模也一直未變。

2020年4月央行在定向降準的同時，也將超額存款準備金的年利率從0.72%調整到0.35%（上一次調整是2008年，從0.99%下調到0.72%），但法定存款準備金的利率並未進行調整。

所以，也應該將本外幣法定存款準備金的利率調整納入其整體制度統籌考慮、靈活掌握。

三是加強與其他宏觀調控措施的協調配合。

面對複雜的影響因素，單一的政策工具往往難以奏效，需要加強政策組合，把握好政策調控的時效度。法定存款準備金管理的具體實施，還應加強與央行市場溝通、利率調整、市場操作等宏觀調控措施的協調配合，增強其科學性、針對性、有效性，更好地發揮法定存款準備金管理的宏觀調控功能，不僅加強國內物價水準的調控，而且要保持人民幣匯率在合理均衡水準上基本穩定。