【智庫思享】張丹丹：新冠疫情、失業和社會救助：中國與歐美疫情防控期政策比較

文 | 張丹丹 北大博雅青年學者、北大國發院經濟學副教授（長聘）、教育部長江青年學者

新冠疫情自2020年初暴發以來波及了全世界大部分國家和地區。截止目前，全球確診人數超過1.5億，造成逾300萬人的死亡。進入2021年新冠的傳播速度依然沒有下降，儘管疫苗接種已經在全球範圍內爭分奪秒地進行，新冠的威脅依然如影隨行。

疫情防控、經濟衝擊與失業

面對這場全球性公共衛生危機，各國的應對措施存在很大差異。我國採取了最為嚴厲的疫情防控，強調“嚴防嚴控”，疫情因此得到迅速控制。而美國、歐洲等國防控措施相對鬆散，導致新冠疫情的持續蔓延或二次暴發。防控政策的不同強度背後反應的是各國政府在保經濟還是保健康之間的不同權衡考量。防控的效果直接影響到疫情對經濟的衝擊，防控效果好，則經濟衝擊自然就小，反之，則經濟衝擊就大。國外疫情防控的普遍失利導致了巨大的經濟損失。2020年，美國GDP下降了5.9%，是1946年以來最差的經濟表現；英國GDP降幅達9.9%，創1709年來最大降幅。反之，我國2020年全年GDP增長2.3%，成為疫情期間少數GDP依然實現增長的國度。

經濟下行，導致需求減少，必然會衝擊勞動力市場並導致失業率的飆升。來自美國勞動統計局的數據顯示，美國疫情暴發初期經歷了失業率的飆升，去年4月達到15%，此後一個月開始迅速下降，並維持在6%左右。雖高於疫情發生前的4%，但是考慮到美國疫情的嚴重程度，失業率維持在6%已經好于預期。歐洲的失業率則更為樂觀，根據EUROSTAT公佈的數據，歐洲27國相比前幾年7%左右的失業率，其2020年的平均失業率保持在6.27%。並且其失業率的下降並不是大規模勞動力退出了勞動力市場帶來的假像。從數據來看，歐洲27國勞動力退出的比例並沒有明顯的變化。

我國的疫情防控效果是全世界的標桿，其勞動力市場的表現是否也如GDP增長一樣令人鼓舞呢？根據北大國發院在2020年與“騰訊智庫”合作進行的“從業人員追蹤調查”數據，我們基於近6000個具有全國代表性的從業人員樣本，分析了我國城鎮的失業情況。2020年3月初的基期調查顯示，有7.5%2019年從業的人員淪為失業；到6月中旬的追蹤調查顯示，從業者的失業比率上升到11%；截止11月底的第二次追蹤顯示，仍有4.4%的從業人員處於失業狀態。從全年來看，經歷了失業的從業人員佔比為12%。如果根據人社部公佈的2019年末全國就業人員77,471萬人測算，2020年全國失業人數可達9,200多萬人。失業者平均失業長度為4個半月，超過半年的佔1/4。由此判斷，2020年全國城鎮處於長期失業狀態的群體有可能已經超過800萬人。總之，我國的失業率經歷了先升後降的大起大落，整體情況並非那麼樂觀。

疫情期的社會救助措施

那麼為什麼歐美等國經濟衝擊大而失業率未明顯上升，而我國已經濟復蘇但失業仍普遍存在呢？我們的研究發現，歐美採取了“輕防控”而“重社會救助”的策略，我國則相反，更注重“疫情防控”，通過“嚴防嚴控”保經濟和民生。具體來説，歐洲和美國出臺了一系列積極的社會救助。比如英國的“新冠長假計劃（CoronaVirus Job Retention Scheme）”，具體來講就是通過政府買單給工人放帶薪長假，減少工作時間，但是不減員，保障就業。根據“英國家戶追蹤調查”數據顯示，2020年4月英國有19.2%的從業者被該政策覆蓋。此外，英國還擴大了失業保障的申請範圍，2020年有逾2百萬人因此獲益。

美國效倣了歐洲的做法，執行了類似的勞動保護政策。在疫情暴發早期，美國為小微企業提供3500億美元復蘇支援，鼓勵其儘量保留員工而非解雇；數以萬計的僱員被放無薪長假，並保留醫保，同時允許其向政府申請失業補助，並臨時性增加2萬億美金的失業保障基金支援。近期，美國政府出臺了“美國拯救計劃法案（The American Rescue Plan Act）”，該法案具體包括以下舉措：（1）將聯邦最低工資增加為每小時15美金；（2）對7.5萬美元年收入以下的美國家庭直接轉移支付；（3）將針對小微企業的聯邦失業保障增加到400美金以上；（4）將針對失業者的“疫情失業輔助計劃（Pandemic Unemployment Assistance program）擴展到支援自雇經營者和靈活就業者。

相比我國，失業者的社會救助情況又如何呢？“從業人員追蹤調查”數據顯示，失業者中有13%在失業期間得到了單位的工資補貼，其餘的87%則為“裸失業”。在失業期間，失業者的主要收入來源為家人（47.5%）和儲蓄（38.1%），僅有7.6%靠社保；從社會救助情況來看，88.2%沒有得到任何形式的社會救助，失業保險僅覆蓋了7.7%，只有1.4%得到最低生活保障救助，1.2%申請到了小額貸款，0.2%接受了職業培訓。可見，疫情期間我國缺乏針對個體的普惠性社會救助措施。

疫情期間，我國的專項救助政策更多地關注“供給側”，針對受疫情衝擊的企業“減稅降費”，減輕了企業的成本，弱化其倒閉和虧損的風險。這些政策也會傳導到就業層面，但是相比直接的針對個體的“需求側”社會救助，似乎後者抑制失業的作用效果更為明顯。

失業、救助與個體心理健康

從從業者的心態來看，近期英國的一個研究分析了“帶薪長假”政策對從業者心理健康的影響。研究發現，由於存在政府提供的收入補貼，“減少工作時間”和“放長假”並不會損害從業者的心理健康，並使其心理健康與“全職者”無差異。這一研究似乎引向了一個一般性的結論，危機期間政府採取放長假制度而非遵循市場規律大規模減員可以提升社會福利水準。利用我國從業人員樣本，我們進行的對比分析發現，就業不足導致了我國從業者心理健康水準的明顯下降，來自單位的工資補貼可以在一定程度上緩解不工作帶來的焦慮，但是無法抵補不工作對其心理的負向影響。基於中國和英國的數據得到的不同的結論，不僅説明，我國勞動力的就業意願更為強烈，另一方面，也可能説明，針對個人的社會救助能使得個體獲得更多的滿足感，並提升社會整體的福利水準。

當然，對於針對個體的失業救助也存在諸多的批評，如減少了市場對企業的優勝劣汰作用，缺乏對個體自謀出路的激勵等。歐美的“花錢買就業”和我國的“花錢買健康”，都從不同角度維持了社會、經濟的有效運轉。不同的政策策略難有優劣之分，“是疏還是堵”需要符合其國情。而在疫情傳播危機的背景下，我們建議對長期失業者或者陷入貧困的家戶進行直接救助，提升個體和家戶的獲得感和社會整體的福利水準。