【智庫思享】吳舜澤：保障和促進人與自然和諧共生

文 | 吳舜澤 生態環境部環境與經濟政策研究中心研究員

生態是統一的自然系統，是相互依存、緊密聯繫的有機鏈條，生態環境保護是一項系統工程。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）提出：“堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主，實施可持續發展戰略，完善生態文明領域統籌協調機制，構建生態文明體系，推動經濟社會發展全面綠色轉型，建設美麗中國。”這為健全生態環境保護體系指明瞭方向、提供了遵循。健全生態環境保護體系，需要把事前、事中、事後貫通起來，做到縱向到底、橫向到邊，控源頭、管過程、重懲處，有效保障和促進人與自然和諧共生的現代化。

形成大環保工作格局

我國生態環境保護體系的發展和健全，源於實踐需要和問題導向。新中國成立後，我們逐步把生態環境保護擺到更加重要的位置，在一些地方開展污染調查和治理，開展水庫治理等工作。改革開放以來，伴隨我國經濟社會持續快速發展，基於資源環境承載能力已經達到或接近上限的實際情況，生態環境保護體系建設逐漸形成源頭嚴防、過程嚴管、後果嚴懲的總體思路。

中國特色社會主義進入新時代，我國生態環境保護體系建設改革的一個鮮明特徵在於，有效調動各級黨委和政府抓生態環境保護的積極性，形成大環保工作格局。習近平總書記親自倡導、親自部署中央生態環境保護督察，主持制定一系列重大改革舉措和重大制度安排。第一輪中央生態環境保護督察及“回頭看”動真碰硬，咬住問題不放鬆，受理群眾舉報21.2萬餘件，直接推動解決群眾身邊的生態環境問題15萬餘個；立案偵查2303件，行政和刑事拘留2264人，共向地方移交生態環境損害責任追究案件509個。實踐充分證明，中央生態環境保護督察制度的制定和實施，推動解決了一大批長期想解決而沒有解決的生態環境保護“老大難”問題，是推動落實生態環境保護“黨政同責”“一崗雙責”的硬招實招。

2015年出臺的《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，進一步細化黨委和政府主要領導成員的“責任清單”，注重將行為追責與後果追責相結合，並將終身追責作為基本原則。2015年1月起新修訂的環境保護法正式施行，進一步強化政府監督管理職責，落實企業主體責任，並對環境違法行為規定按日連續計罰、查封扣押、行政拘留、限産停産等罰則。2020年出臺的民法典，以專章規定環境污染和生態破壞責任，在全社會樹立起環境有價、損害賠償的理念，有效打擊了非法排污和破壞生態等違法行為。

在不斷加大制度執行力度的同時，生態環境保護體系建設還著力向前拓展、向後延伸，從污染源過程管理拓展到經濟過程、生産方式與決策行為等各方面，把源頭預防作為污染防治的根本之策，推動形成有助於環境保護的空間格局、産業結構、生産方式和生活方式。針對結構性、佈局性生態環境污染問題，我國已經探索形成與資源環境國情相適應的生態保護紅線等空間格局管控體系。以主體功能區劃為基礎，開展空間生態評價，劃定“三區三線”（城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界）和環境準入負面清單，實現一條紅線管控重要生態空間。在以總體思路狠抓落實中，不斷提升制度的針對性、有效性，推動生態環境保護體系落實落細。

推動生態環境保護體系建設系統整合

黨的十九屆四中全會將原本分散的源頭預防、過程式控制制、損害賠償、責任追究制度提升為生態環境保護體系，黨的十九屆五中全會強調完善生態文明領域統籌協調機制。這些重要決策部署，有力推動生態環境保護體系朝著系統整合方向發展。

目前，污染防治方面的體系建構和推動落實工作基本到位，以系統化生態環境保護制度為保障，我國生態環境保護髮生了歷史性、轉折性、全局性變化。黨的十八大以來，生態環境保護在單項制度突破的基礎上，更加重視通過全面深化改革推動體系化建設，強調打好前後呼應、相互配合的 “組合拳”。比如，在責任追究方面，明責、履責、述責、考責、問責多環節全面推動；在源頭預防方面，構建分工清晰、環環相扣的責任清單，促進管發展就要管環保、管生産就要管環保、管行業就要管環保；在過程管理方面，強化環境保護、自然資源管控、節能減排等約束性指標管理，及時公佈環境品質目標任務完成情況；在後果問責方面，推動中央生態環境保護督察向縱深發展，強調環境司法，不斷強化威懾力。再如，源頭預防注重從結構、佈局等經濟社會宏觀層面解決生態環境保護根本性問題；過程式控制制注重從節能降耗、污染減排等方面解決生産生活環節的綠色化問題；損害賠償和責任追究注重從經濟成本內部化、“關鍵少數”行為追責和後果追責兩個角度協同解決末端結果問題。無論單項制度，還是源頭預防、過程式控制制、損害賠償、責任追究4個環節，都向著體系化方向發展，並且各就其位、各負其責，能夠達到整合提升，可以實現乘法效應。

也要看到，我國生態環境保護體系建設仍存在一些亟須補齊的短板，如源頭預防的約束力尚未充分發揮，過程式控制制中排污許可證與其他環境管理制度的銜接有待進一步加強，生態環境保護責任還不夠嚴明。加之體系化建設啟動時間不夠長，有的地方和部門在操作落實上缺乏整體思維，相關制度措施的系統性、整體性、協同性尚未充分顯現。加快補齊短板，需要進一步強化生態環境保護體系化建設，堅持問題導向全面深化改革，堅持目標導向進行需求分析，堅持效果導向強化整合創新。一方面，從制度政策作用對象出發，按時間或流程次序梳理分析不同要求，克服制度政策之間不匹配問題，強化系統聯繫，努力實現協同增效、整體最優。另一方面，結合新形勢新要求強化頂層設計，在系統化上下功夫，強化制度供給，不搞“單打獨鬥”。同時，必須狠抓制度執行，在制度執行環節形成配套措施安排，把管用適用作為體系化建設的判斷標準，切實推動制度落地見效。

一體化推進源頭預防、過程式控制制、損害賠償、責任追究

《規劃綱要》提出：“堅持山水林田湖草系統治理，著力提高生態系統自我修復能力和穩定性，守住自然生態安全邊界，促進自然生態系統品質整體改善。”從生態環境保護的角度來講，貫徹落實這一重要部署，必須從源頭、過程和後果多環節整體發力，做到源頭預防強化約束，過程管理強化效能，損害賠償強化配套，責任追究強化精準。在此基礎上，一體化推進源頭預防、過程式控制制、損害賠償、責任追究，讓各項制度措施形成聯動效應，推動生態文明制度更加成熟更加定型、生態環境保護體系更為務實高效管用。

發揮制度政策體系合力。充分發揮生態環境保護制度體系合力，重在做到系統整合，追求整體最優。一方面，協同推進生態環境保護監管與自然資源監管，兼顧生態效益、經濟效益、社會效益，處理好開發、利用、保護關係。另一方面，按照生態環境系統運作規律，打破“一畝三分地”的條條框框，實施跨地區按流域行政執法和聯防聯控，統籌山水林田湖草，提高環境治理效能。進一步深化排污口設置管理改革，打通岸上和水裏、陸地和海洋，構建水陸統籌、精準科學的江河湖海水污染治理體系。

形成環境與經濟內生融合機制。加強源頭預防，重在發揮生態環境保護對經濟發展的倒逼、引導與優化、促進作用，強化綠色轉型，做實綠色發展，促進生態産業化、産業生態化。這需要建立健全“三線一單”（生態保護紅線、環境品質底線、資源利用上線、制定生態環境準入清單）生態環境分區管控體系，推行技術經濟政策的環境影響分析論證，進一步拓展中央生態環境保護督察的覆蓋面，促進經濟社會發展與生態環境保護相協調。

構建全過程全方位防治體系。實現全過程全方位污染防治，實施排污許可制是重要一環。排污許可制是一項基礎性制度，可以有機銜接各項生態環境保護法律法規，促進資訊和數據高度高效共用；可以實現固定污染源監管流程的再造，推動排污許可與環境影響評價、總量控制、環境統計等制度系統銜接和全過程管理。進一步建立健全排污許可制，需要依法將固體廢物、噪聲以及入河入海排污口、海洋污染源等納入排污許可管理，強化與溫室氣體協同管理，推動實現全過程全方位防治。