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【智庫思享】張偉:促進橫向生態補償方式多樣化

來源:光明日報 | 作者:張偉 | 時間:2021-04-06 | 責編:申罡

文 |  張偉 中國地質大學〔武漢〕經濟管理學院教授、湖北省中國特色社會主義理論體系研究中心研究員


生態補償是生態産品價值實現的關鍵方式,也是資源富集地區脫貧致富的重要抓手。它既包括縱向生態補償,即上級政府對下級政府的補償;也包括橫向生態補償,即不同地區政府之間的補償。近年來,一些地區逐步探索實踐橫向生態補償方式並取得了良好成效。但總體來看,現行橫向生態補償方式仍存在一些不足,影響了生態補償功能的發揮,制約著生態産品價值實現和資源富集地區脫貧致富的步伐。橫向生態補償是一種實現生態保護的經濟活動,筆者認為,發展間接型橫向生態補償、金融幫扶型橫向生態補償、市場交易型橫向生態補償等多樣化的橫向生態補償方式,是改進橫向生態補償效果的重要突破口。


積極發展間接型橫向生態補償方式 


從實踐來看,現行的橫向生態補償機制具有補償手段單一(主要是資金補償)的特點,是直接型生態補償。這一特點使得在實踐中,難以利用補償地的非資金優勢來補齊被補償地的資金短板。解決這一問題,應推行間接型橫向生態補償。間接型橫向生態補償不同於直接的貨幣補償,體現為以股權補償、産業補償、園區共建等方式實現的持續性間接經濟補償,以及以綠色研發合作、綠色新興産業培育合作、綠色技術援助、人才輸出、就業機會提供、知識培訓等方式實現的競爭力補償。在補償主體上,間接型橫向生態補償除了補償地的地方政府,也應包括補償地企業、各類組織以及第三方各類機構等。


資金補償固然重要,但這種“輸血式”補償是不可持續的。如果補償地與被補償地之間開展綠色創新合作等多樣化的間接型橫向生態補償,有助於提升被補償地的創新能力,使被補償地的硬實力和軟實力都得到提升,這樣的“造血式”補償才是長久的、利益巨大的。積極發展間接型生態補償方式,離不開科學的制度安排,國務院辦公廳2016年印發的《關於健全生態保護補償機制的意見》中,就特別鼓勵受益地區與生態保護地區、流域下游與上游建立間接型橫向補償關係,並提出了相應的舉措建議。


積極發展金融幫扶型橫向生態補償方式 


現有的橫向生態補償,資金主要來源於財政,這一特點決定了橫向生態補償容易産生資金不足的問題,有時不僅難以彌補被補償地的發展機會成本,甚至連生態環境維護成本都無法彌補,象徵意義重於實際意義。生態産品具有一定的經濟價值,通過調動龐大的金融資源參與橫向生態補償,能夠解決“無米之炊”問題。因此,開拓金融幫扶型橫向生態補償方式很有必要。事實上,國家發改委等九部委2019年印發的《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》中,就指出要在生態補償中發展綠色金融。


從供給端來看,金融機構支援橫向生態補償有其必要性。雖然金融機構可以從恪守社會責任的角度發展綠色金融業務,但從長遠看也有其經濟上的合理性。這是因為,不僅生態補償與財政的內在關聯為金融機構提供了良好隱形擔保,而且金融機構也可以通過贏得良好聲譽而提高市場佔有率。因此,中央及補償地政府應鼓勵補償地金融機構根據被補償地綠色發展的需求,研究推廣綠色信貸、綠色企業債券、綠色資産支援證券等綠色融資補償産品,研究推廣綠色信託、綠色股權基金、綠色PPP等綠色投資補償産品,研究推廣各類綠色保險補償産品,不斷吸引符合準入條件的社會資本參與被補償地生態産業項目的規劃、建設和運營。


在橫向生態補償實現過程中,綠色信貸補償的作用非常重要。一些中小規模的生産經營生態産品的企業(個人),往往缺乏必要的擔保抵押條件,難以從正常渠道獲得生産經營資金。如果補償地政府能夠在被補償地設立綠色信貸擔保基金、幫助被補償地健全生態經營權收儲擔保機制,或補償地金融機構能夠在被補償地開設分支機構,以及協助被補償地金融機構探索推廣排污權、碳排放權、水權、林權、碳匯和購買服務協議等抵質押貸款業務等,就能夠解決被補償地企業(個人)的資金困難。如有可能,也可以設立生態補償銀行,為補償地開展生態補償提供專業信貸、結算、諮詢等服務。


對於被補償地來説,在本地或異地發展綠色新興産業是發展經濟的必然選擇。發展綠色新興産業離不開創業(天使)投資基金的支援,但被補償地往往缺乏創設創業(天使)投資基金的能力,補償地可以幫助被補償地來創設。幫助的路徑,是補償地通過“政府引導+市場化運作”的方式,創設專為被補償地中小企業融資的綠色創業(天使)投資基金,資金來源可以由補償地財政出資,也可以由補償地企業出資,或是二者共同出資。


當然,調動金融資源參與橫向生態補償的前提,是讓橫向生態補償“有利可圖”,這就需要中央財政部門協調補償地財政部門和被補償地財政部門,並協同相關政策性金融機構,合力發揮增信、擔保、貼息、獎勵等作用,撬動金融機構向被補償地融資。同時,被補償地也要進行項目精選,向補償地金融機構推薦優質項目,以降低業務風險。此外,被補償地還要優化營商環境,恪守信用理念,提高辦事效率,為補償地金融機構開展業務活動提供高品質服務。


積極發展市場交易型橫向生態補償方式 


現有的橫向生態補償是政府對政府的補償,主要是行政主導資源配置,市場往往難以充分發揮作用,這不利於資源的優化配置。市場交易可以引導生態受益者對生態保護者的補償,為此,應積極探索建立用水權、用地權、林草權、礦業權、海域海島權等生態資源使用權利的市場交易機制,不斷完善市場交易型生態補償方式。國家發改委等九部委印發的《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》中,也有類似的要求。


目前,生態資源使用權交易市場尚處於蓄勢待發、參差不齊的狀態。需要説明的是,公共資源交易平臺不能取代生態資源使用權交易市場,現階段亟待建立健全生態資源使用權交易市場。生態資源使用權交易專業性強,有其自身的特點,這些特點公共資源交易平臺難以完全兼顧,需要建設一定的專業交易市場予以補充。公共資源交易平臺一般適用於生態資源使用權的初級交易,難以開展次級交易和衍生交易,也難以滿足生態資源使用權多層次、多級交易的需求。


從世界生態資源管理的趨勢看,統一管理、綜合管理不可或缺。我國需要結合國情,探索對生態資源使用權交易進行統一管理、綜合管理的有效路徑。一個可行的路徑,是基於某一發展較快的生態資源使用權交易市場,逐步擴展業務範圍,增加業務種類,使之成為囊括主要生態資源使用權交易的市場。或者按照“開放、競爭、有序”的原則,對各類生態資源使用權交易市場進行清理、規範和整合;或根據需要開設新的生態資源使用權交易網點,逐步形成全國性或區域性交易網路。當然,有些生態資源使用權交易市場不宜發展為綜合性生態資源使用權交易市場,或不宜與其他市場整合,也可以單獨保留。總之,宜合則合,宜留則留。這樣一來,開拓市場交易型生態補償方式就具備了基礎。


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