【智庫報告】拜登政府的對華經貿政策：預期與建議

3月3日，CMF中國宏觀經濟論壇舉行，論壇成員劉青代表課題組發佈《拜登政府的對華經貿政策：預期與建議》報告。報告指出，中國在未來一兩年內會有一個窗口期，會處在相對有利的經濟地位，未來需要警惕美國在貿易與科技技術方面的合縱政策，要利用市場規模優勢破局。報告明確了美國對華政策展開的基本邏輯：美國的意願與能力決定了其對華發起挑戰的時機選擇——絕不是在其處境較差之時，而是在其處境較好之時。

首先，從數據事實上來看，失業率和貿易逆差絕非是美方發起貿易戰的真正理由。如2018年，美國的貿易赤字率與失業率分別低至-2.4%與3.9%，在2019年10月，中美貿易戰最激烈時，美國失業率卻達到五十年來最低的3.5%。

圖 1 美國失業率季調

其次，業界普遍認為，貿易戰是無法解決貿易赤字與失業問題的。一方面，根據經濟學理論，政府預算赤字加貿易盈餘等於一個國家的凈儲蓄。由此可知，本質上，貿易赤字無關貿易戰，是由內部失衡導致的。另一方面，當今世界性失業問題的産生，85%都指向技能偏向型的技術進步，2008年的金融危機嚴重影響了收入分配，對社會底層的衝擊力綿延至今。中美貿易失衡毫無疑問是由中美以及全球的産業鏈組織結構決定的，以iPhone為例，將中美之間極大的不平衡放置於世界維度來看，就會相對變小。

最後，美國對華戰略競爭意願由來已久，貿易衝突只是趨勢上的一個點。無論是小布希上臺後將中美界定為戰略競爭對手，還是奧巴馬所提出的重返亞太戰略，又或是特朗普大張旗鼓所主張的戰略競爭方式，本質都是一脈相承的，唯一不同的是，方式的選擇從“文明”趨向於了“叢林法則”。

基於以上三點，結合歷史分析，此時中美之間衝突激烈化的根本原因並非如美方所言，反倒是因為美國的經濟形勢好，國際上由於沒有重大威脅，形勢也好。再加之中國高科技産業諸如AI、5G、産業政策的崛起，人民幣國際化和數字貨幣的發展使得美國的核心優勢，即高科技與美元，正在面臨著緊迫競爭。

拜登政府所面臨的基本局面。一是中美激烈競爭的底層基本面沒有變化；二是疫情之下美國的經濟狀況預計會于年底觸底回升，形成一至兩年的窗口期；三是美國國內分裂與中期選舉的問題。

圖 2 美國疫情

相對於特朗普時期，中國面臨的戰略危機挑戰會暫時放緩，這説明瞭當前美國的經濟狀況極差，但值得注意的是，在疫情後，美國經濟很可能迅速反彈。高達6.7%的失業率、金融危機後創新高的貿易逆差、創歷史新高的國債水準、全年萎縮了3.5%的經濟，這對美國來説都是嚴重的創傷。短期內，對美國當前經濟狀況的研判取決於對未來疫情走向的判斷，鋻於拜登上臺後的一系列舉措，樂觀預計若今年疫苗基本接種完畢，隨著疫情的緩和，美國經濟到年底很有可能觸底回升。從中國的經驗來看，疫情嚴重的第一季度經濟增長為-6.8%，而後逐季回升反彈，分別為3.2%、4.9%和6.5%。類似的，數據顯示，第二季度美國的GDP年率、ISM製造業指數和ISM非製造業指數相對於第一季度稍有緩和，第三季度均出現迅速反彈，因此預計美國的經濟也會迅速反彈。

圖 3 美國季度GDP增長率

圖 4美國ISM製造業指數

圖 5美國ISM非製造業指數

美國國內的議題將主要集中于抗疫、重啟經濟與彌合社會分裂。出於美國謀求自身發展利益的需求，以及尋求與中國進行國際合作的需求，短期來看，在經濟局面不好的情況下，美國不會貿然發動附有沉重代價的貿易戰。因此，在這個窗口期，中國會處於較有利的經濟地位。

在此基礎上判斷拜登政府的對華經貿議程，總體上來説，會以國內為主，由易到難。一方面美國會選擇優先解決更容易的、與盟友之間的貿易衝突，改造復活國際機構，如努力重塑TPP（跨太平洋夥伴關係協定）、TIPP（跨大西洋貿易與投資夥伴協定）、EPA（經濟合作協定），但這種努力會困難重重。在其自身行動困難的情況下，美國可能傾向於破壞中國的國際經濟合作，如加入CPTTP（全面與進步跨太平洋夥伴關係協定）。此外，在技術與貿易目標中，美國會優先選擇技術。

應當以整體視野、有取有舍地跳出經貿政策看經貿政策。在政策上，拜登政府將延續特朗普政府與華展開戰略競爭的根本目標，延續奧巴馬等傳統建制派政府重返多邊主義、重視規則和聯絡盟友的基本政策手段。在此基礎上，倡導構建民主國家聯盟，明確以小圈子合縱的方式有組織地與中國展開激烈競爭，這一政策説明瞭拜登政府本質上拋棄了美國在現有國際組織體系、國際規則體系內處理對華關係的傳統立場。

在經歷一系列“退群”風波後，美國的國際信譽受損嚴重，民粹主義勢力強大，國內社會高度分裂，這使得國際社會普遍對美國呈觀望態度，表明瞭美國所謂的領導力是存疑的，因此在經貿政策上，美國結盟制華並不會一呼百應。但在混亂的局面之下，歐盟和日本主權獨立的慾望是不確定因素。一方面是美國領導力正在下降的客觀事實，但另一方面來説，建制派出身的拜登相較于特朗普顯然更有説服力。

此外，基於拜登政府對華合作的需求，針對氣候問題、伊朗問題、疫情問題等，尤其是美國國內經濟恢復議題，中國應當逐一梳理識別這些合作領域，提前準備、確定合作與鬥爭策略、做好交易計劃與整體規劃。拜登政府可能會選擇在人權、意識形態等問題上以強硬的態度挑戰中國。一方面符合其建制派的愛好，另一方面軟性問題難度低，美國所需要付出的代價小。從其作用力度上來説，不會比特朗普時期更強硬、更挑戰底線，不會選擇觸及四項基本原則的核心，因此在短期內不會立竿見影。但長期來看，我們需要警惕拜登政府以此綁架西方世界促進它的結盟政策。

從拜登的競選政綱來看，他延續了特朗普時期的重點，在此基礎上更重視多邊主義、規則與法律。在貿易層面上，美國未來依舊會繼續主張中國“違反”國際貿易原則，“不公平”地補貼、“歧視”美國公司以及“竊取”智慧財産權；其次，會呼籲利用現有貿易法律制衡中國，並建立盟友的統一戰線；第三，會反對特朗普的廣泛關稅以及中美“第一階段”貿易協定；第四，會主張暫不取消關稅。相較于貿易領域，美國與盟友之間協調的核心更有可能是科技領域。拜登政府提出要警惕中國在高技術方面超越美國；希望制定規則、規範和制度，團結盟友以管理5G等高技術的全球使用。在地緣方面，拜登政府主張增加美國在亞太地區的軍事部署，重振美國亞太主導地位，恢復和重構盟友關係，深化與歐盟、澳大利亞、印尼、日本、南韓的關係。在國際組織與規則方面，基於氣候、環境、核武器等問題，提出中美有合作的可能，並將重新加入《巴黎氣候協定》與WHO等國際組織。在國際輿論方面堅持要求中國政府提高透明度。

拜登政府的經貿議程在重重限制之下可能會選擇由易到難，進行艱難的調整。首先會選擇解決橫亙于前的國內議程，打破特朗普所代表的民粹限制，控制住疫情，在這段期間內，“特規拜隨”很大可能是美國對華策略的最優解。在這種限制下，美國會優先選擇平息此前與盟友間的衝突，而後改造、逐步恢復WTO等國際機構組織，在此基礎上破壞中國的國際經貿合作努力，如加入CPTPP，中歐CAI等，在智慧財産權、技術轉移、補貼、産業政策、尤其是科技領域施壓中國。但即便如此，美國與其傳統盟友依然存在爭議與衝突。歐盟和日本雖然都利用美國來制衡中國，但也有自己有限獨立的大國包袱，不一定同意推進經貿協定談判。由於反全球化的氛圍高漲，在此時間節點美國恐怕難以在國際經貿合作上有大突破，再加上政黨分裂與特朗普主義的掣肘，談判之路必然困難重重。在美國經濟裏，貿易協定議題歷來優先度不高，現在更加不會高。

相較于貿易領域，美國與盟友之間協調的核心更有可能是科技領域。一方面是與中國貿易仍然是符合其利益的，另一方面是處於科技革命的關鍵時點，真正的科技才是核心的競爭力，美國與其盟友結盟概率更高，也有足夠的優勢。在此基礎上的政策導向一是美國産業鏈去中國化，二是中國産業鏈的去美國化，將優勢技術剝離出來一詞打擊中國的科技進步。更有攻擊性，也更有破壞性。

此外，拜登政府所謂“以勞工為中心”的經貿政策與對華關稅的兩難也值得關注。以勞工為中心主要涉及保護就業與保護消費，保護就業就需要維持關稅，雖然身為忽視了一般均衡效應的短視政策，且由於美國製造業比例低以及貿易轉移效應效果不彰，但這一口號符合政治需要，尤其是在中期選舉前。另一方面，保護消費者就要取消關稅以降低消費價格。權衡而言，報告估測科技産業關稅可能會維持，消費品關稅可能會逐步取消，中期選舉是一個很重要的時間節點。

報告建議：中國需要善用市場規模優勢，加快改革開放，利用窗口期取得先機，有的放矢對衝美國策略，做好國內建設，在其攻勢中前進。在疫情預期結束的未來，中國市場是各國率先經濟復蘇的重要途徑，中國應該抓住疫情結束前後的關鍵時間，針對美、日、歐盟三方利用好市場這個關鍵工具。一方面離岸平衡，一方面擊破美國包括政治、經濟、文化政策的合縱連橫。

針對美國，喚醒其國內的理性力量使其認識到疫後中國市場的價值，離岸平衡華爾街、製造業、農業、旅遊等可貿易部門；在經濟上主動出擊塑造議程，恢復BAT談判；在共同價值上主動表態，如強調我們在智慧財産權上的保護、在技術轉移上的市場化、新聞及文化交流、人權等；在不同領域的議題上進行交易，斷絕美國“甘蔗兩頭甜”的幻想。

利用市場及産業的互補性吸引日本，日本素有擺脫美國之意，若美國加入TPP，日本自然無地位，相反，若拖延美國加入、拉中國加入，則大利於日本自立之戰略意圖。如若美國重返CPTPP，那被擱置的22項由美國提出的內容勢必需要激活、重談，這段時間將成為中國的窗口機會時期。在美國衰落預期形成之際，中國要認真研究日本的動向與策略，適度引誘日本走向獨立，且自經濟獨立始。一定程度上放低姿態，類似讓東盟主導RCEP，讓日本主導CPTPP。儘快推動RCEP落實生效，鞏固亞洲産業鏈，緊密亞洲經濟聯繫，保障亞洲産業鏈的完整。

對於歐盟，也要讓其認識到中國市場的價值，儘快落實全面投資協定。讓歐盟意識到美國的不可靠性，包括經濟不確定性、社會分裂、特朗普2024年重返的可能性。此外應當採用“胡蘿蔔加大棒”的策略，明確中國市場不是無償的，當前對澳大利亞的經濟打擊正當其時，這有利於我們市場規模的優勢得到充分的尊重。

責編：蔣新宇

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