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【智庫思享】周力:2020年俄羅斯推進政治議程的幾件大事

來源:中國網 | 作者:周力 | 時間:2021-01-19 | 責編:申罡

文 | 周力 中聯部原副部長、全國政協委員


2020年是新冠肺炎疫情大流行的一年。普京總統在帶領俄羅斯全力抗擊疫情的同時,也在積極推進俄國內的政治議程,並且取得了諸多進展。在當今國際格局發生深刻變化、美國等西方國家加大對俄羅斯戰略圍剿的大背景下,普京著力推進並完成國內政治議程,有利於實現俄羅斯國家和社會的穩定,有利於促進經濟社會的平穩發展,也有利於將不斷改善人民生活的承諾落實到位。


一、修改憲法


2020年俄羅斯國內政治議程中最大的一件事,就是修改憲法。修憲問題並非空穴來風。近兩三年來,俄議會上下兩院議長和憲法法院院長等人陸續建言,稱為保障俄羅斯整個社會運轉更加公平、有效,應對憲法中有關國家權力運作機制的規定作出一定的調整。但高層內部並未就此取得一致,或許條件還不成熟,又或許是因修憲調整政府班子還有難度。普京時而否認修憲的必要,時而又説也應考慮。社會上以及各黨各派對修憲是否急需和必要,並無過多關注。人們關注的焦點,始終集中在普京2024年任期屆滿時能否突破憲法對總統不得連任兩屆這一“硬杠”規定、繼續參加競選的問題上。


一切都在於把握時機。2020年初,普京借向議會上下兩院發表年度國情咨文的機會,宣佈應立即展開修憲工作,並強調為了保持和推進俄羅斯國家和社會的“長治久安”,解決修憲問題已變得刻不容緩。他當天即組建憲法起草工作小組,接受梅德維傑夫政府的集體辭職,提名米舒斯京為新政府總理人選,並要求議會上下兩院投票同意修憲,而且還規定憲法修正案最後要經全民投票通過方可實施等等。對普京提出修憲,俄社會總體反應積極,國家杜馬內的四大黨派紛紛提出修憲案文,借此謀求加強本黨地位和擴大影響。儘管遭遇新冠肺炎疫情,但修憲進展總體順利,議會上下兩院從容通過;全俄投票率為67.97%,其中贊同修憲的人佔77.92%,反對者佔21.27%。投票情況明顯好于預期。普京遂于7月3日簽署總統令,決定新版憲法自7月4日起生效。


修憲首先涉及政治體制問題。新版憲法調整了總統、議會和政府三者在任命政府高官等方面的許可權,也擴大了憲法法院、最高法院和總檢察院等司法機關的權利,重設了另一個國家政治權力機構--國務委員會。新版憲法進一步鞏固了俄羅斯的國家主權,如明確俄羅斯擁有蘇聯合法繼承國的地位,俄國內法效力優先於國際法,國家領土不容分割等;再就是強調民生問題的改善,如實現養老金指數化(同最低生活標準掛鉤)等;還涉及反腐和防滲透、防範“顏色革命”等問題,如規定聯邦一級機構、地方政府的高官和各層級的議員都不得加入外籍和獲取國外居留許可;等等。


但修憲最關鍵的,是解決了普京有權繼續連任總統的問題。新版憲法在最後的補充條款中明確寫明,現任總統的任期,不在憲法正文中規定的總統不得連任兩屆以上之列。這就徹底掃除了普京繼續長期執政在法律和制度上的障礙。它意味著包括普京這一任期在內的幾個任期都已自動歸零;普京有權于2024年本屆任期期滿前再參加總統競選。如當選,則可再競選、再連任。新版憲法生效後,普京及其新聞秘書多次應詢表示,現在並沒有作出是否再繼續參選總統的決定,時間尚早等等。但普京從未明確表示他不再參加競選總統。相信普京不會主動放棄2024年再參加總統競選的機會。如無特別情況,普京應會一直幹到2036年。


二、改組政府


與修憲緊密相聯繫的,是更換了政府總理和整個班子。名不見經傳的米舒斯京被提名為總理人選,並順利通過議會下院的質詢。外交、國防、安全、內務、情報等職能部門的老將全部留任,調整的都是主管經濟、社會、民生部類的副總理和部長。米舒斯京的突然上位,一時間讓很多人摸不著頭腦,各種猜測、回溯和分析紛至遝來。米上任後正值新冠肺炎疫情爆發初期,油價暴跌,加之新內閣班子成員需要相互適應,工作難度較大。但米堅守“忠實執行總統指示”,注意聽取議會上下兩院議員的意見,包括親自拜見四大政黨領袖,不時到地方考察恢復經濟的具體問題,努力加大對國內防疫工作的管控和協調,積極調控國內石油産量,注重對企業和居民的減稅以及對疫情嚴重的國家提供援助等等。這些舉動贏得了普京的信任和政府成員的支援。米不幸染上病毒,住院治療後又馬上投入工作,制訂並推動實施政府在新形勢下的反危機計劃。實踐證明,普京啟用米舒斯京,減輕了工作壓力,發現並培養了人才,也為俄社會各界廣泛接受,是成功的。


梅德維傑夫作為普京的“第一戰友”,跟隨普京多年,深受信任。梅卸任總理,擔任了三個重要職務。一是安全會議副主席。普京為此專門發佈總統令,明確增設副主席的職能和許可權,是協助總統制訂和推動俄對內對外政策的實施。二是執政黨“統一俄羅斯黨”主席。三是對傳染性疾病的傳播進行評估和監測的跨部門委員會主席。

2020年11月6日,普京簽署《俄羅斯聯邦政府法》,根據新版憲法對俄政府組成的程式作出新的規定。其中明確,除強力部門負責人外,只有當政府總理、副總理和其他聯邦部長的人選獲得國家杜馬批准後,總統才有權任命上述內閣成員;強力部門負責人由總統與聯邦委員會(議會上院)協商後直接任命。


為解決長期存在的官僚主義和以及政府機構人員存在大量空缺問題,米舒斯京要求提高政府工作效率,優化政府結構,並向普京提交了整合裁減政府職能機構及其的計劃,首先從裁員做起。11月16日,米舒斯京與他在政府的所有副手會見時明確提出,從2021年1月1日起,聯邦政府45個部委的人員職數將減掉5%,總計1200個;地方政府機關人員職數減掉10%,總共3.35萬個;執行期限為三個月。由此節省出來的財政經費將由聯邦預算用作他途。


三、重新設立國務委員會


在新版憲法實施的後續工作中,國務委員會的重設是一件十分搶眼的事情。


俄羅斯聯邦國務委員會正式産生於普京首次當選總統的2000年9月。當時,俄政治生態疲軟乏力,寡頭肆意干政,經濟危機持續加重,社會上更是一片混亂。沒有信仰,沒有秩序,沒有權威,也沒有鐵腕。俄政府中,總理、副總理和眾多部長多為前總統葉利欽安插的親信,裏面有不少西方自由主義的追隨者和大寡頭的代表。普京一時難以撼動。為了穩定局面和站穩腳跟,普京多頭並舉,一是將總統辦公廳打造成“府上之府”,在漸次“換血”的同時最大限度地擴充其權力;二是嚴打“各種不服”的寡頭,或抓捕在案,或逼出國內;三是打造日後能在議會下院佔據多數席位的執政黨;四是建立包抄政府的精英統一戰線。國務委員會就在這樣的背景下應運而生。


國務委員會的組成包括總統、議會上下兩院議長、總統派駐七大聯邦區的全權代表、各聯邦主體政權機關領導人和國家杜馬各議會黨團的領袖以及一些知名社會活動家等等;委員會主席是普京。這裡面,排除了聯邦政府的所有高官。但國務委員會就其性質而言,不是國家政權機構,不在憲法規定的立法、司法和行政三權分立的架構之列,它只是一個發揮諮詢作用的機構,意在協助、敦促落實總統有關推動經濟社會發展的計劃和指示。應該説,在21世紀的第一個10年內,國務委員會的確發揮了它應有的作用。


但後來,在普京完全掌控聯邦政府、執政黨“統一俄羅斯”黨由普京親任主席並成為國家杜馬第一大黨的情況下,國務委員會開會次數明顯減少,影響日漸下降甚至在消失。


2020年7月頒布的新版憲法第83條規定,總統要通過建立國務委員會來保障國家政權機構的相互協調和運作,確定俄羅斯對內對外政策的主要方向以及國家社會經濟發展的優先方向。12月8日,普京簽署了經俄議會上下兩院贊同的《俄羅斯聯邦國務委員會法》,其中確定了國務委員會的地位、組成、任務、職能以及活動程式。1)明確國務委員會是由總統建立的享有憲法地位的國家機構; 2)國務委員會主席由總統親自擔任,成員包括政府總理、議會上下兩院議長、總統辦公廳主任、各聯邦主體的行政長官、國家杜馬各政黨議員團的領袖和地方自治機構的代表等;3)國務委員會的主要任務是協助總統加強國家權力機構的縱向治理,參與討論制訂年度國家預算和幹部政策等;4)國務委員會可依法同聯邦政府、其他聯邦國家權力機構、各聯邦主體權力機構、地方自治機構、總統屬下的諮詢機構、各類民間團體等展開互動,邀請參會,要求提供相關資訊資料,開展重大課題研究;5)國務委員會的組織保障由總統辦公廳負責,資金保障由聯邦預算安排專項撥款;6)國務委員會根據會議成果作出的決定,由委員會主席即總統簽署。


12月21日,普京又簽署了五個與國務委員會相關的總統令,內容包括:


1)批准國務委員會104人的組成名單,其中有28位主席團成員,確立委員會秘書長許可權和委員會工作機構章程,任命總統助理伊格爾•列維京擔任委員會秘書長等。

2)國務委員會下設社會經濟發展委員會、保障公共權力機構協調運作和互動委員會、聯邦主體執行權力機構績效評估委員會。其中社會經濟發展委員會囊括18個分委會,即國家和市政管理,醫療衛生,交通、通信和數字經濟,文化,中小企業,青年政策,科學,教育,工業,農業,社會政策,建築,住宅公用事業與城市環境,運輸,旅遊和體育,生態和自然資源,經濟和金融,能源。國務委員會職能較前擴大,將負責協調平衡各級政府關係,如許可權分配、權力協調、矛盾調解、制定績效考核標準及考核評級。上述18個分委會主席均由聯邦主體行政長官兼任,地方政府一把手參政議政的許可權比以往大大增強。

3)主要推動落實國家戰略項目。國務委員會將為國家內政外交政策舉措和社會經濟發展優先方向建言獻策,並協同戰略發展和國家項目總統委員會舉辦聯席會議,共同推動落實普京確立的13項國家項目,完成2030年前系列突破性發展目標。

根據上述,我們已經清楚,國務委員會現在同聯邦政府、議會上下兩院、安全會議、總統辦公廳、武裝力量及整個司法體系,共同構成了俄羅斯聯邦國家政權體系的總體架構。在新版憲法有關總統直接管轄的權力機構的規定中,國務委員會排在了安全會議和總統辦公廳之前。毫無疑問,國務委員會在未來俄羅斯國家的社會政治經濟生活中,將會發揮非常重要的作用。


在新形勢下,結合俄的基本國情、社會現實狀況以及加強國家治理體系建設的必要與緊迫,重新定位國務委員會的性質和作用,可以看出普京加強執政地位必須考慮的幾個方面。


第一,注重發揮中央和地方兩個積極性。俄羅斯幅員遼闊,國土面積1700多萬平方公里。1991年底蘇聯解體,俄作為聯邦制國家,在原蘇聯加盟共和國的基礎上共設立了89個聯邦主體,並由1993年俄羅斯憲法確認。後經個別合併,減少到85個主體,包括46個州、22個共和國、9個邊疆區、4個民族自治區、3個聯邦直轄市、1個自治州。在這種主體結構比較複雜的情況下,聯邦政府對地方政府的管控與指導,往往鞭長莫及。一是各地情況不同,政策難以劃一,中央指令到了地方,執行難免不到位。二是地方政府對聯邦政府的訴求常常得不到有效回應,更談不上獲得有針對性的追加政策措施。三是聯邦政府和地方政府相互間缺少有效的監督。此次對國務委員會的調整,加強了聯邦政府同地方政府的關係。國務委員會成員囊括85個地方政府一把手(聯邦主體行政長官);主席團成員中,則吸收了俄東西南北各個方面主要的地方政府一把手。委員會下設的社會經濟發展委員會的18個分委會領導,也都由地方一把手領銜。這樣,在討論涉及俄國計民生以及地方經濟發展的重大問題上,地方政府代表可以直接通過國務委員會的渠道開展討論、形成意見和報告,直接上報總統本人和政府總理。聯邦政府也能通過這個渠道了解到更多真實情況和地方上的實際困難與訴求,決策時可注意把握多樣性的統一、包容和更有針對性。


第二,推動國家政權機構相互協調和運作。從《國務委員會法》的規定看,國務委員會的主要任務和職能,就是協助總統本人而非協助政府或者其他國家政權機構開展工作,它可就俄國家對內對外政策的主要方向以及國家和地方社會經濟發展的優先方向向總統本人提出意見和建議,甚至可參加修憲及總統交代的其他重要工作。這就意味著,國務委員會的職權範圍較之過去有了很大的擴展,甚至超出聯邦政府。因為聯邦政府只是國家政權的執行機構,主要任務和職能就是落實、再落實總統有關推動社會經濟發展的各項指令和指示。另一方面,總統因此有了更加通暢直接的渠道來了解地方政府和高官對總統、政府、議會甚至總統管轄的其他國家政權機構如安全會議、總統辦公廳等等推出各種舉措的反應和實施效果,以及方方面面的資訊。這顯然有利於總統以及上述國家政權機構根據情況變化和需要,及時調整相關的政策做法。


第三,削弱包括執政黨在內的四大政黨對國家社會政治生活的干預和影響。俄羅斯憲法明確認可政治多元化和多黨制,但其本意,並非是要將多黨製作為促進俄國家政權機構積極發揮效能的有力支撐,而是把它作為與三權分立體制相適應的社會“民主”運作方式,更多地是把它作為為總統大選和議會選舉而廣泛爭取民眾的競選工具。普京在任21年,從未允許執政黨之外的其他政黨人士到包括內閣在內的俄聯邦一級的國家政權機構擔任重要職務。蘇聯解體30年,俄羅斯政黨政治的發展經歷了多個階段,到後來基本固定在四大政黨長期把持議會下院席位的局面。隨著時間的推移,執政黨“統一俄羅斯”黨愈加壯大,佔據國家杜馬2/3的憲法多數,且掌握強大的行政資源。不過近些年來時不時出現“怠工”、懶惰甚至渙散的情況,對普京執政的支援與配合明顯不夠,影響了普京的支援率。俄共、自由民主黨和公正俄羅斯黨在議會席位不多,但卻相當活躍,一是每年都根據社會需求提出不少新的法案議案,要求國家杜馬討論並通過立法;二是批評政府不作為不擔當、揭露社會陰暗面時絲毫不留情面,有時矛頭直指聯邦政府總理甚至總統本人。此次國務委員會重建,國家杜馬四大政黨領袖僅作為委員會委員參加,未被普京列入委員會主席團,更未列入委員會下設的社會經濟發展委員會和分委會,表明普京更希望讓政黨游離在總統直接領導的國家政權機構之外,不介入“體制內”的工作。


四、嚴加管理聯邦安全會議及其成員


俄羅斯聯邦安全會議是由總統直接領導的國家最重要的要害部門。它雖被定位為“享有憲法地位的諮詢機構”,但卻是實實在在的決策型的諮詢機構,對俄羅斯國家的整體安全負有全責。普京親任安全會議主席,副主席是曾擔任過總統和總理的梅德維傑夫,常務委員包括聯邦政府總理、議會上下兩院議長、總統辦公廳主任、安全會議秘書長以及國防部長、內務部長、外交部長、聯邦安全局長、對外情報局長等,還有幾位前政要也是普京最信任的人擔任委員。通常每個星期普京都會召集大家開會,討論涉及俄羅斯國家安全的所有內部和外部的問題,範圍非常廣泛,之後由總統拍板決策,參會人員分頭落實。


2020年11月9日,普京簽署了新修訂的《俄聯邦安全法》,依據新版憲法的相關內容,在2010年版安全法的基礎上追加了四項規定:1)聯邦安全會議的主要職能還包括:保護俄聯邦的主權、獨立和國家完整,防止內部和外部威脅;2)國際機構依據有俄羅斯加入的國際條約所作的決定,如有與俄憲法違背之處,不得在俄境內執行;3)安全會議所有成員,包括安全會議副主席、安全會議秘書、安全會議常委和安全會議成員,都不得擁有外國國籍、獲得在外國領土的居留許可以及有權定期在國外居住的其他證件,不得在國外的外國銀行開設帳戶、存儲現金和有價證券;4)所有安全會議成員不得從事旨在將國家部分領土割讓出去的行動,也不得有呼籲行為。


這四項規定,都是依據近些年來國際形勢深刻變化以及防範“顏色革命”、保衛國家政權的需要作出的制度性安排。特別是後兩項,在法律上明確了即使是國家最高級別的公職人員,也不得與外國有任何個人利益上的瓜葛和牽連,以此堵死美國等西方國家擅長利用金錢物質利誘他國政府高官並最終對其訛詐達到卑鄙目的的基本套路。


五、賦予總統終身豁免權


2020年12月22日,普京簽署新修訂的《為終止行使權力的俄羅斯聯邦總統及其家庭成員提供保障》法,追加了“不再行使權力的俄羅斯總統享有終身豁免權保障”的權利。其中明確,總統即使不再擔任總統職務,也不得被追究刑事和行政責任,更不得被拘留、逮捕、搜查、審訊或搜身。總統住宅和辦公室、所用車輛、通訊設備、屬於總統個人的文件、行李及來往書信等等,都在豁免之內。如要剝奪總統的豁免權,程式比較複雜。首先須由俄國家杜馬(議會下院)1/3以上議員就總統犯有叛國罪或其他重罪指控提出免除其豁免權的倡議,並經俄最高法院和憲法法院對總統違法行為作出確認的結論,再獲得議會上下兩院各2/3以上議員的贊同,才能由國家杜馬作出正式指控的決定。聯邦委員會(議會上院)須在國家杜馬這一決定通過後的3個月內作出剝奪總統豁免權的決定。如3個月內未能作出,相關指控即予撤銷。


除此之外,普京當天還簽署了《關於組建俄羅斯聯邦委員會辦法》的法律。其中規定,總統任期結束後可獲得終身擔任議會上院議員的權利,當然也有拒絕擔任的權利。


參考材料:


1.周力:《普京長期執政對中國意味著什麼?》,http://www.rdcy.org/index/index/news_cont/id/680386.html


2.http://kremlin.ru/events/president/news/64671


3. http://kremlin.ru/acts/news/64340

4.https://www.vedomosti.ru/society/news/2020/11/16/847049-o-sokraschenii-shtata-gossluzhaschih

5.https://www.interfax.ru/russia/737259

6.http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&firstDoc=1&lastDoc=1&nd=102900997


7. https://www.kommersant.ru/doc/4565250

8.http://www.kremlin.ru/acts/bank/32417/page/1

9.http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202012220091

10.https://rg.ru/2020/12/28/garantii-dok.html


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