【智庫思享】疫情之下增強財政免疫力的思考

文|呂冰洋 中國人民大學重陽金融研究院高級研究員

一場新冠疫情席捲全球，無數人暴露在疫情衝擊之下。在疫苗發明之前，治療新冠病毒沒有什麼特效藥，全靠患者的自身免疫力抵擋。為應對疫情衝擊，中國出臺了一系列財政政策，在當前形勢下，出臺這些政策無疑是有必要的。但同時還要看到，這些政策對財政自身的收支平衡産生很大的衝擊，並且，財政已經在 2018 年和 2019 年連續兩年實行大規模減稅政策，在此背景下，財政壓力陡增。這引發筆者一個思考：財政是調控經濟社會運作的重要工具，如果財政制度比較優良、財政運作比較順暢，説明財政風險比較小，財政自身有很強免疫力，當經濟社會發生風險時，財政才會有效地應對外部衝擊；反之，如果財政不健康，那麼它應對外部風險的能力也就比較弱。

財政風險與經濟社會風險是一對矛盾：當通過擴張性財政政策來應對經濟社會風險時，財政風險也在累積；而財政風險累積到一定程度時，財政風險也可能轉化為經濟社會風險。因此，化解財政風險、提升財政免疫力要在平時做起，這樣，當發生外部衝擊時，財政才具有足夠的政策調整空間。否則的話，在外部風險發生時，財政會左支右絀，其應對外部風險的能力也就不足。

提升財政免疫力要從制度入手，筆者認為以下幾點有助於提高財政免疫力，但是需要取得廣泛的社會共識才行。

一、國家需要與其經濟發展階段相匹配的財力

財政學有一個基本的規律，那就是財政支出佔 GDP 的比重會隨著每人平均收入增長而增長，也就是説，經濟發展水準越高，財政收支佔 GDP 的比重越高。宏觀稅負是觀察財政作用的一個重要指標，度量宏觀稅負有三個口徑，小口徑指的是稅收佔 GDP 的比重，中口徑指的是財政收入佔 GDP比重，大口徑指的是整個政府收入佔 GDP 的比重。中國 2019 年小口徑和中口徑宏觀稅負分別為15.94%和 19.21%，大口徑宏觀稅負在 2018 年為 28.78%。與世界其他國家比較，高收入國家小口徑、中口徑和大口徑宏觀稅負分別為 26.69%、28.50%、42.13%，每個口徑都遠高於中國。即使與上中等收入國家比較，中國宏觀稅負實際也是處於低位。從中國未來發展趨勢看，隨著城市化進程的推進、人口老齡化到來、對公共服務品質追求增長、全球化時代公共風險增加，財政收入佔 GDP 的比重增長是客觀經濟需求，如果政府沒有相應的財力水準，那麼很難應對來自各方面的挑戰。

二、稅收成本一般低於其他形式財政收入

政府收入來源有多樣，最主要的是稅收，其他形式政府收入還有收費、債務、國有企業上繳利潤、罰沒收入等。政府每籌集一種收入均會對市場造成干擾，從而産生扭曲。在各種收入形式中，沒有一項政府收入是沒有成本的，稅收扭曲性實際上小于其他形式收入。政府性基金收入類似間接稅，但是徵收範圍與徵收的規範性遠小于稅收。債務收入並不是免費的午餐，它相當於延期的稅收，並且舉債還可能通過影響市場利率而對民間投資産生排擠效應。讓國有企業上繳利潤的前提是要讓國有企業有利潤，但是，國有企業利潤來自哪呢？如果來自對自然資源、上游産業的壟斷，那麼它在獲得利潤的同時，也會施加成本于下游産業，進而降低整體經濟效率。

從我國的財政收入結構看，稅收收入約佔整個政府收入（不包括債務收入）的 60%。這個比例反映了政府收入的規範性有待提高。當稅收下降造成財政吃緊時，政府本能地會想到通過增加其他形式收入來減少支出壓力，這反而給經濟造成不好的影響。上個世紀九十年代分稅制改革後，一段時間“亂收費、亂攤派、亂罰款”現象比較嚴重，引發了諸多社會矛盾，其中一個重要原因在於分稅制改革後縣鄉財力下降，而承擔的支出責任越來越多，不得已通過非稅形式來彌補財政缺口。2019 年中國實行高達 2.3 萬億的大規模減稅，當年稅收增長率為 1.02%，而非稅收入增長率高達20.15%，以至人們私下説“減稅降費加油幹，非稅收入加油站”。非稅收入給政府加油，經濟就會在暗中失血。

三、稅收第一位功能是籌集財政收入，而不是其他

稅收從誕生時候起，它的首要功能是籌集財政收入。但由於稅收來自經濟，人們就看到了稅收具有調節功能：調節收入分配、調節經濟運作。這兩個功能是因為徵稅而引起的，如果不徵稅，也就自然沒有這兩項功能。就稅收的調節收入分配功能而言，實際上沒有像想的那麼大。以個人所得稅為例，一般人認為個人所得稅可以通過累進稅率設計來調節收入分配。但是它的作用發揮受到兩大因素制約。一是個人所得分為資本所得和勞動所得，全球化時代資本所得不宜實行累進稅，而高收入者的主要收入來源是資本所得。二是納稅人人口太少，稅收調節分配的作用僅限于納稅人口之間，對低收入者起不到作用。大量實證分析文章也説明瞭這一點，例如有人研究 36 個發達國家的財政政策再分配效應，發現個人所得稅和轉移性支出平均使基尼系數降低0.140，其轉机移性支出使其降低 0.118，佔 85%，個人所得稅使其降低 0.021，佔 15%。這在一定程度上説明，轉移性支出的收入再分配效應大大強于個人所得稅，具有普遍性。就我國個人所得稅的再分配效果而言，大量實證分析表明，它對縮小基尼系數的作用幾乎為零。

還有人認為，間接稅按比例稅率徵稅，這導致低收入者納稅佔收入的比重高於高收入者，因此間接稅具有累退性，需要通過設置差異稅率來降低間接稅的累退性。但是，這種論斷的前提是稅收全部轉嫁給消費者，廠商沒有承擔稅收。如果廠商承擔部分稅收，那麼間接稅的累退性會減弱。同時，如果考慮到終生消費的話，一個人的全部所得要花出去，間接稅就會接近於比例稅。還要考慮到，間接稅是我國政府籌集財政收入的最主要工具，如果政府將取得的財政收入用於扶貧、公共衛生等支出，那麼它又在支出一端體現出公平分配效應。然而，這種效應非常難以測度，它在追求嚴謹的學術論文中一般是看不到的。

就我國的稅制而言，它的調節收入分配效果的確弱，但是這並不必然意味著要強化稅制的調節收入分配功能。因為在強化它的調節收入分配功能的同時，很有可能弱化它的籌集財政收入功能，最終從更宏觀的角度看，反而由於財政收入下降抑制了調節收入分配效果。

至於稅收的調節經濟運作功能，差別徵稅的確會影響經濟，但是如果運用不當，那麼就會在扶持一個産業或一個部門的同時，破壞了整體公平競爭環境，導致市場競爭賽地坑坑洼洼。當然，謹慎使用稅收優惠政策並不是説絕對不需要稅收優惠，而是説要慎重，否則，一旦對某些産業予以優惠的話，再想取消就比較困難。因為“凡情予以則喜，奪之則怒”，給優惠容易，取消的話就要求享有優惠者放棄既得利益，就要做更多的説服工作。

四、通過國有企業支撐財政不是長久之計

在財力吃緊的當下，很多人自然想到了要通過提高國有企業上繳利潤比例來彌補。而且，這也符合國家戰略安排。在 2013 年黨的十八屆三中全會時，提出 2020 年要提高國有資本收益上繳公共財政的比例到 30%。2019 年全國國有資本經營預算收入 3960 億元，同比增長 36.3%，完成預算117.65%，可以説正加速向目標靠近。實際上，在改革開放前和改革開放後一段時間內，國有企業上繳利潤是財政的重要收入來源，有學者因此提出“國有企業財政”這一概念。政府以所有者身份取得國有資本收益，並對所得收益進行分配，這有什麼不好？

然而，再深入想一下，國有企業利潤來自哪？如果國有企業是處於公平競爭的市場環境，那麼讓國有企業上繳利潤就降低國有企業的市場競爭力，最終會讓國有企業淘汰出局。如果國有企業利潤來自壟斷，那麼壟斷利潤本身就意味著下游行業的成本。實際上，在中國歷史上，自漢朝採取鹽鐵專營政策以來，歷朝歷代政府普遍採取控制資源、生産和流動來取得收入的做法。它在保障政府財力的同時，又不可避免地破壞市場公平競爭環境。當然，在當前形勢下，提高國有企業上繳利潤比例有其合理性，但是同時要做的工作是加快國有企業改革步伐，發展混合所有制經濟，最大限度激發市場活力。

五、提高財政透明度、加強財政預算審查是財政提質增效的最好辦法

中央經濟工作會議為 2020 年財政政策定下基調，強調財政要“大力提質增效”“更加注重結構 調整，堅決壓縮一般性支出，做好重點領域保障，支援基層保工資、保運轉、保基本民生。”在財政收支缺口增大的背景下，更要強調財政提質增效、讓財政資金髮揮最大效益。但是，還應該看到，通過調整財政支出結構、強力壓縮某些財政支出規模，這只是讓財政提質增效的治標的方法，治本的方法是提高財政透明度，加強對財政預算的審查和監督。之所以這麼説，這要從財政支出效率兩個角度談起。

財政支出效率來自兩方面：使用效率和配置效率。使用效率指在財政資金使用過程中，最大限度避免浪費。配置效率指財政資金要根據支出項目的優先等級進行合理排序。如果財政透明度不高，如果以人大為代表的預算審查和監督機構的工作力度不足，社會就無法有效地監督政府的收支活動，無法判斷財政資金的配置合理與否，並且容易滋生腐敗和浪費現象。我國財政預算由粗到細分為類、款、項、目，但是在公佈預算及執行情況時，往往公佈的是比較籠統的大類支出。人們常説，市場是“看不見的手”，政府是“看得見的手”，要讓政府看得見，首先就得先讓預算看得見。在有效的預算監督下，在廣泛的預算討論下，財政提質增效才得以可能。

六、財政改革最終落腳到現代治理觀念和方式的變革

財政改革需要有準確的財政定位，黨的十八屆三中全會以來，將財政定為“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，這無疑是一個很高的定位，也是符合中國特色社會主義運作規律的財政定位。但是筆者認為，切莫將國家治理等同於政府治理，現代社會各種非政府組織蓬勃發展，它們在社會治理中起到了非常重要的作用。正像習近平主席所講， “一切治理活動都要尊重人民主體地位，尊重人民首創精神，拜人民為師。”財政在財政資金運動中，會將政府與社會聯結在一起，要激發雙方的積極性才能推動更好的國家治理。

財政的本質在於提供公共物品和公共服務以滿足社會公共需要，而社會公共需要並不必然全部由政府來滿足。在經濟社會轉型期，社會對公共物品和服務需求迅速增長，但是政府受財力制約，不可能完全滿足社會對公共物品的要求。理論上，公共物品分為純公共物品、俱樂部物品和擁擠性物品，現實中非常純粹的公共物品是比較少的，私人部門或社會組織實質上在俱樂部物品和擁擠性物品提供上具有一定的優勢。在這次湖北抗疫行動中，我們可以看到大量民營企業、非政府組織、志願者積極參與行動，並且有時會在某些方面展示出比較優勢來。

隨著經濟社會發展，人們的需求也會逐漸發生變化。在經濟高速增長階段，財政的重要作用在於提供外部性強的公共物品，如鐵路、高速公路等，而在經濟發展到較高階段時，人們對教育、醫療、養老、公共衛生的需要會增長，如果完全由政府提供相應的公共物品和公共服務，那麼財政總有一天會不堪重負。

著名經濟學家阿西莫格魯看到了世界範圍內越是發達國家稅負越重的現象，他提出一個概念“共識性強政府”，認為財政收支規模大小本身不是問題，關鍵在於它是否在廣泛的社會共識基礎上運作，強大政府需要強大財政，而強大財政需要強大社會共識支撐。如何能夠增強社會共識呢？那就需要讓社會感覺到：財政花出的錢是合理的，財政花出的錢比私人部門花錢更有效益。

認識到這一點，財政就要積極實施一系列有助於政府與社會深度合作的改革。例如，在稅制改革上，要通過個人所得稅、房地産稅改革、稅收優惠制度改革等，深入稅收嵌入社會的程度；在預算制度建設上，吸引公眾參與，例如參與式預算本身就是實行社會主義民主的試驗田；在財政支出制 度上，要吸引社會參與公共事業，例如運用 PPP 模式釋放出社會資本的活力；在地方稅建設上，要強調基於受益稅原則而不是生産稅原則的地方稅係設置，這會使得地方政府能夠更好地回應當地 居民需求。

在以上六點認識下的財政改革會增強財政免疫力，但是並不是否認當前財政政策的合理性。它們的差別在於邏輯起點不同，高山之樹盤根錯節，它的成長邏輯自然不能基於平地而論。總之，財政政策調整和財政制度改革同等重要，要讓財政之樹生長健旺，既要修剪枝葉，也要固本培基。