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【智庫思享】中國未來高品質發展要實現“雙重城市化”

來源:人大國發院 | 作者:劉瑞明 | 時間:2020-11-25 | 責編:申罡

文|劉瑞明 中國人民大學國家發展與戰略研究院教授


自從1978年改革開放以來,中國的城市化取得了長足的進步,城市化率從1978年的17.9%上升到了2019年的60.6%。這種城市化進程,構成了中國過去40多年高速增長的持續支撐動力。


然而,儘管中國的城市化取得了舉世矚目的成績,但是,從理想的角度看,中國目前的城市化發展既不平衡、也不充分,呈現出一種“跛行城市化”的態勢。一方面,中國的城市化率表現出“不充分性”,依然有著巨大的提升空間;另一方面,中國的城市化率在地區間、人群間表現出明顯的“不平衡性”。伴隨著時代的進步,這種“跛行城市化”越來越成為經濟高品質發展的阻滯因素,也引發一系列經濟社會問題,亟須糾正和完善。


在未來,我們需要的“城市化”,不僅要使得城市化越來越“充分”,能夠繼續構成經濟高速增長的持續動力,而且要能夠擺脫“不平衡”的桎梏,使得經濟發展的果實能夠惠及到每一個貢獻主體,實現高品質發展。而為了實現這一目標,在未來實現高品質發展的過程中,我們需要重點實現“雙重城市化”。


“雙重城市化”的第一重含義是,人口要繼續由農村向城市轉變。縱觀經濟史,人類社會之所以在過去0.01%的歷史裏創造97%的財富,很大程度上歸因于三次工業革命的變革。而工業革命的果實,在現代的城市體系中表現得最為明顯。所以,工業化往往和城市化相伴相生。


從全世界的發展規律來看,城市化和工業化的進程也構成了絕大部分國家發展的重要動力。


目前,以常住人口統計的中國城市化水準是60.6%,在過去的40多年中,以每年大約1個百分點的速度進行“農-城”人口結構的轉換。而如果對比城市化的國際經驗和規律,發達國家的城市化率普遍在80%以上。也就是説,按照國際經驗,我們還有大約20個百分點的增長空間和轉移空間。如果這種轉換速度可以保持在每年1個百分點,就意味著,在未來20年中,這種由農業轉換為工業和服務業、由農村人口轉換為城市人口的城市化進程,依然會形成我國經濟穩定發展的支撐動力。


“雙重城市化”的第二重含義是,已經轉為城市常住人口的居民要實現“市民化”。儘管以常住人口統計的中國的城市化水準已經達到了60.6%,然而,這其中,相當一部分並未實現“市民化”,處於一種“身在城市籍在農”“一隻腳在城裏,一隻腳在城外”的“半城市化”的尷尬狀態。如果以戶籍城市化率來統計,我們的城市化水準只有44.38%。這其中,相當一部分城市人口是以“農民工”的身份存在的。而如果我們追根溯源,這種“半城市化”的狀態的病因表像上是在戶籍,而實質上是在於,與戶籍捆綁在一起的教育、醫療、養老等一系列政府公共服務資源的緊缺性和競爭性所引致。而這些領域的“不充分”,又進一步是由我們遲滯的改革理念所引發的。


客觀來看,這種“半城市化”的狀態,不僅對於那些城市建設和工業發展具有傑出貢獻的“農民工”群體是不公平的,而且也無法有效激發這部分人群帶來的經濟增長潛力。


國家統計局的數據顯示,2019年,我國農民工數量高達2.9億人。而根據國務院發展研究中心的測算,如果我們每年能夠使得1000萬農民工實現市民化,則可以實現經濟增長率1個百分點的提升。也就是説,保守估算,如果能夠讓現有的2.9億農民工“市民化”,在未來的大約30年裏,每年至少會增加1個百分點的增長率,推動未來持久的高品質發展。因而,在未來“城市化”的進程中,將“半城市化”的居民“市民化”是另一個必須實現的任務。


進一步而言,“雙重城市化”並不是孤立的。“第一重城市化”有所滯後的部分原因,在於我們“第二重城市化”的條件不成熟,使得大量本想進城的農村人無法進來,阻滯了“第一重城市化”;“第二重城市化”之所以滯後,一方面是因為我們發展階段的歷史客觀條件束縛,另一方面則是在教育、醫療、社會保障等方面改革理念的滯後導致的供給“不充分”,進而在資源有限的情況下製造了戶籍這一人為的壁壘。


也就是説,如果我們能夠改變發展理念和改革思維,在這些民生保障方面做好佈局和規劃,改革既有的供給體制,則在破解民生保障“不充分”的基礎上,我們也可以將城市化進程“不平衡”的問題迎刃而解。在此基礎上,我們將“第一重城市化”和“第二重城市化”同時穩步推進,發揮出改革的“聯動效應”和“協同效應”,那麼,屆時會激發出更大的增長潛力。


事實上,從高品質發展的內在要求來看,它既包含了“公平”的因素,又內涵了“效率”的要求。而“雙重城市化”,毫無疑問是高品質發展過程中的能夠幫助同時實現“公平”和“效率”的重要支撐力。


通過“第一重城市化”,我們可以讓城市化進程對於高品質發展的推動更加有力更加充分;但是,如果不能解決好“第二重城市化”,兩個輪子就會呈現“一高一低”的非平衡狀態。所以,通過“第二重城市化”,我們可以讓城市化進程中的短板得到迅速補充,不僅能夠保障效率,而且也能夠保障公平。從而,通過“雙重城市化”,使得城市化的進程和經濟發展都更加平衡有力,共同穩步推進未來的高品質發展。(責編:蔣新宇)


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