馬燕生：歐洲資格框架及其對中國的啟示

9月8日至9日，第四屆太和文明論壇教育文化分論壇成功線上上舉行。來自中國、澳大利亞、紐西蘭、日本、柬埔寨等國的職業教育專家學者、院校代表、企業家代表，圍繞“構建未來人才職業圖譜”主題，就職業資格框架、後疫情時代職業教育改革、職業教育評價與微證書、職業教育政策協調與跨國合作等話題進行了深入探討。以下整理了太和智庫高級研究員、中國駐法國大使館前公使銜參贊馬燕生的觀點。

太和智庫高級研究員、中國駐法國大使館前公使銜參贊馬燕生

我本人曾經擔任中國駐歐盟使團首任教育文化參贊和中國駐法國使館公使銜教育參贊，在歐盟和法國都有任職的經歷，因此我想借今天這個機會和大家分享一下關於歐洲資格框架及其對中國的啟示這樣一個話題。

我今天的演講分兩個部分，首先，我簡要向大家介紹一下歐洲資格框架，什麼是歐洲資格框架？它是什麼時候産生的？它的主要內容是什麼？它有哪些輔助的實施工具以及它的積極意義。然後我再和大家談一談歐洲資格框架給我們帶來的啟示以及今後我們努力的方向。

我們先從第一部分開始。

首先介紹一下歐洲資格框架産生的背景，那麼在本世紀伊始也就是2000年，歐盟通過了《裏斯本戰略》，提出要把歐洲建成世界上“最具競爭力和活力的知識經濟體”，確認了教育和培訓在新世紀歐盟經濟社會發展戰略中的重要地位和作用。歐盟認為，教育和培訓系統兼有社會和經濟職責，應與經濟全球化和知識經濟的要求相適應，並能應對經濟全球化給歐盟帶來的社會、經濟挑戰。

在2002年，歐盟《哥本哈根宣言》確定了發展職業教育的四大優先領域：一是大力發展具有歐洲特色的職業教育和培訓，使其成為世界職業教育的參照體系；二是提高職業教育的透明度，加強資訊交流和職業指導，支援歐洲人的跨國流動；三是開展能力和資格認證，制定參照水準，建立職業教育和培訓學分制；四是加強職業教育的品質保障體系建設，促進各國在品質標準方面的經驗交流。

從2006年起，歐盟委員會實施了新的職業教育計劃，並與歐洲終身學習資格框架銜接。在國家層面上，歐盟要求各成員國繼續加大公共財政和社會對職業教育的投入力度，建立開放的職業教育體系，提高職業教育的針對性和品質。在歐洲層面，積極落實《哥本哈根宣言》中確定的目標，建立開放和靈活的歐洲職業資格制度，實施歐洲職業教育學分轉換制度，提高職業教育的社會地位，把歐洲職業教育體系建成世界職業教育品質參照體系，這個雄心還是非常大的。

第二，我介紹一下歐洲資格框架的主要內容。2008年4月，歐洲議會和歐盟理事會正式批准了建立“歐洲資格框架”，英文叫European Qualification Framework,其實它的全稱應該是歐洲終身學習資格框架，只不過大家約定俗成，把它簡稱為歐洲資格框架。建立這樣一個框架的目的是，在歐洲範圍內建立一個共同的資格框架互認參考標準，在尊重歐盟各成員國資格體系多樣性的基礎上提高資格體系之間的透明度、相容性和可比性。歐盟鼓勵各國自願採用歐洲資格框架體系，也就是EQF代表歐洲資格框架體系。重視對正規、非正規和非正式學習成果的認證，也鼓勵各國設置並頒發各教育階段的資格證書，以鼓勵公民終身學習和跨國流動。

歐洲資格框架最重要的核心，也是它的創新，其實就是以“學習結果”為衡量基準的8級等級的資格描述。每一個資格等級都以知識、技能、能力這三個要素來描述，其中知識分為理論性知識和事實性知識；技能分為認知性技能和操作技能；能力分為責任性和自主性。螢幕上現在展示的表格，可能字有點小，不太容易看清楚。但它實際上8個等級是對應的，比如説，等級一、等級二對應的是初等教育，等級三對應的是初中教育，等級四對應的是高中教育，等級五對應的是大專，等級六、等級七、等級八分別對應的是本科、碩士和博士階段。大家可以透過這個表格可以看到，在知識方面它有什麼樣的要求。在技能方面有什麼樣的要求，以及在能力方面有什麼樣的要求。大家可以對應它來看，就是每一個資格等級都是以知識、技能和能力三個要素來描述。

第三個方面，就是歐洲資格框架實施保障措施。歐盟推動建立了共同的品質保障體系。首先歐洲職業教育品質和保障網路。這裡就包括了資格以學分的互認要有賴於各國對彼此職業教育品質的相互信任。資格與學分透明的前提必然是教育與培訓品質的透明。為了保障各國職業教育的品質水準，提高透明度，2005年10月歐盟開始推行建立“歐洲職業教育品質保障網路”。它旨在促進各個成員國在自願基礎上，建立持續性的品質保障合作機制，在歐洲層面建立一個資訊交流平臺，供成員國之間相互學習借鑒，以便建立相互信任。

第二，就是各成員國多元化的職業教育發展模式迫切需要一套框架，設立共同的參照指標。這樣就催生了歐洲品質保障參照框架，它是作為一項工具，幫助成員國支援並監控其職業教育與培訓系統的發展，保持各國制定的職業教育政策的連續性，並增加它的透明度。各國可以根據該框架內設定的共同目標和專項指標來改進本國職業教育的品質和管理。

第三，歐盟推出了共同的實施輔助工具，這裡面簡單地説就是EUROPASS和ECVET。所謂EUROPASS就是歐洲通行證。歐洲通行證EUROPASS是五合一的教育與職業培訓檔案及履歷格式，它的實施有利於提高歐洲各國資格和文憑的相互承認，增強整個歐洲地區的教育競爭力，可以作為歐洲公民向雇用單位呈現本人能力與資格的通用範例，這裡麵包括：歐洲通行簡歷EUROPASS CV、語言能力檔案EUROPASS LANGUAGE PORTFOLIO、歐洲流動文件EUROPASS MOBILIT、證書補述説明EUROPASS CERTIFICATE SUPPLEMENT和文憑補述説明EUROPASS DIPLOMA SUPPLEMENT等等。這是五個要素,它包括了五個要素。

第四，就是歐盟推出了職業教育學分轉換制度。大家看到英文的名稱是EUROPEAN CREDIT SYSTEM FOR VOCATIONAL EDUCATION AND TRAINING，它簡稱“歐洲職教學分制”，英文縮寫叫ECVET。在借鑒高等教育歐洲學分轉換制和積累制度，即是非常有名的ECTS系統的基礎上，歐盟建立了一套歐洲通用的職業技術的標準，各項學習成果被賦予不同的ECVET學分，使不同制度下的學習成果更加容易比較與採用，以便幫助歐洲公民更加方便地完成跨國培訓，使其在國外通過教育和培訓獲得的知識和技能得到各成員國的正式承認。這對於歐洲公民個人而言，EUROPASS和ECVET作為其教育和培訓檔案，也是體現終身學習目標的重要工具。

第四，我們來看看歐洲資格框架實施的積極影響。歐洲各國國家資格框架基本上已經進入實施階段，並對各國教育、培訓和就業政策及實踐産生了重要影響。截至2015年2月，已經有34個歐洲國家正在建立涵蓋各級各類資格的綜合性國家資格框架；32個國家已經提出建立或採用8級資格框架；24個國家已經實現了國家資格和歐洲資格之間的順利銜接，也可以叫順利對接；18個國家正在全面實施國家資格框架。其中，42個國家資格框架包括綜合性的或者非綜合性的已經被建立；29個國家資格框架已經被正式採用。歐洲資格框架的實施對教育機構改革、非正規教育發展、勞動力技能匹配都産生了非常積極的影響，其中為各級各類資格的比對和互認提供了平臺，因此非正規教育和私立辦學機構所授予的資格可以與其他正規教育和培訓系統所授予的資格實現等值互認。這就為參與非正規學習的學習者提供了更多的轉學和升學機會，從而增強了人們接受非正規教育和培訓的意願。同時還為職業教育和高等教育之間的交流、銜接搭建了平臺，也為用人單位和教育機構提供了專門的交流平臺，特別有利於相互的資訊溝通，相互之間開展合作。

如果舉一個國別例子的話，我們可以看一看法國國家資格框架和歐洲資格框架之間的對接情況。以法國為例，我們從剛才的圖表可以看到法國的國家資格框架增加了與歐洲資格框架第1和第2相對應的等級。因為法國1969年時確立的法國培訓資格是5級，現在變成了8級。同時，其等級描述充分體現（以）學習成果（為）導向的這種理念，能夠衡量勞動者3個維度的水準：一是勞動者的專業理論知識水準；二是勞動者的實踐技能水準；三是勞動者的責任感和自主性。這個表格的呈現我覺得還是比較清楚的，我們看法國1969年的時候實行的培訓水準分級以及法國改革以後按照歐盟的標準制定的法國國家資格框架以及它所對應的歐洲資格框架。其實像法國這種情況在歐洲並不少見。據我了解很多國家都已經實現了本國的國家資格框架。不管是幾級，大部分是8級，和歐盟的8級資格框架進行了完美的對接。國家資格框架根據等級描述中的各項指標對證書進行分級，所有被納入國家職業證書目錄的證書均需分級。這有利於打破不同證書之間的壁壘、促進證書之間等值與融通。

剛才我們對歐洲資格框架整體情況做了介紹，現在我來談談歐洲資格框架對中國的啟示，我認為歐洲資格框架對我們中國有三方面的啟示。首先歐洲資格框架提出了尊重各種學習形式的“新理念”。

歐洲資格框架的基本理念是承認和科學評價各種學習形式的價值，它改變了傳統上以學習投入評價資格的做法，而實行以學習成果為參照基準的全新體系，是教育和培訓體系適應知識經濟社會的重大創新，也是首創。它不以學習的時限和形式為唯一標準，而注重學習的具體成果、實際知識和能力水準。學習成果概念顛覆了對於學習形式的狹隘認識，認可“非主流”學習路徑。無論是正規教育，還是非正規教育比如培訓、進修等，還是非正式教育，比如説自學、社會實踐等，只要達到了相同的成果，就可以對應相同的資格等級。學歷資格和職業資格並重，正規學習和非正規學習並重，它是一次思想觀念的解放，有助於樹立全社會尊重學習的良好氛圍，並且激發了大眾參與終身學習的熱情。

第二，是歐洲資格框架構建了終身學習和跨國流動的“新通道”。歐洲在歷史發展過程中形成了豐富多樣且千差萬別的教育和培訓體系，無論是國家之間、地區之間、行業之間，還是普通教育、高等教育與職業教育之間均互相分隔，無法銜接。而隨著知識經濟的發展和歐盟一體化的推進，促進公民終身學習和自由流動是歐盟21世紀必須面對的重大課題，（是）實現歐盟教育與培訓發展的整體戰略目標。由此看來，提高資格的透明度和可比性是實現歐盟教育與培訓發展整體戰略目標的必要前提和重要環節。通過歐洲資格框架的建立，不同國家、行業、教育體系、學習路徑的資格體系變得更加透明並且可以互相轉換，從而實現對接，掃清障礙，最終能夠幫助學習者和勞動者在這些相異的國家、行業、教育體系和學習路徑之間自由流動。

第三個啟示就是歐洲資格框架開闢了教育體系和就業市場緊密銜接的“新思路”。歐洲資格框架以知識、技能和能力為三大支柱，並且對每一層級的資格水準進行了三個維度的具體描述。它向全社會，包括教育體系和就業市場，清晰地傳達了一系列重要資訊，即未來的歐洲需要什麼樣的人才？每個歐洲公民要在知識經濟中獲得成功必須掌握哪些知識、技能和能力？歐洲教育與培訓體系應該如何調整人才培養方向？我想在這些方面，歐洲資格框架都發揮著“燈塔”的作用，引導就業市場的需求與教育培訓體系的供給更加緊密地結合起來。同時，構建一套系統規範的資格框架，也為歐洲就業市場一體化掃清了障礙，使勞動者的跨國流動更為便利，對於促進人才就業和提高就業水準都發揮著重要作用。

現在我們就一起看一看中國的情況。2019年1月，國務院頒發《職業教育改革實施方案》，方案中指出應“推進資歷框架建設，探索實現學歷證書和職業技能等級證書的互相銜接，在有條件的地區和高校探索、實施試點工作，制定符合國情的國家資歷框架”。我在這解釋一下，資歷框架和資格框架是一個意思，英文都是QUALIFICATION FRAMEWORK，所以大家不必在字眼上糾結，是一個意思。

2019年2月，《中國教育現代化2035》這份文件明確提出了“建立全民終身學習的制度環境，建立國家資歷框架”，一些地區已經開始進行了一些初步的探索。

我認為，中國可以在構建我們自己的資格框架的歷程中，學習借鑒歐洲的有益經驗，可以從以下幾個方面做出進一步努力。

一是加快建立國家資格框架體系。我想我們可以先嘗試建立層次結構清晰的職業教育資格框架體系，縱向搭建完善的職業教育層級結構，橫向實現職業教育學歷證書與職業資格證書的等值互認。職業院校畢業生獲得文憑證書的同時相當於獲得等值的職業資格證書，可以直接進入勞動市場就業，也可以繼續學習獲得高一級的學歷文憑或者資格證書。相應地，企業員工包括社會人員在需要時可以重返職業院校，通過非正規和非正式學習，繼續獲得高一級學歷文憑或資格證書。

二是建立與國家資格框架相配套的輔助工具。也就是説建立並完善學分制，即學分的累計、認定和轉換制度。通過學分轉換，打通非學歷教育與學歷教育、職業教育與學術教育之間的壁壘，促進學習者在不同的教育機構之間有序流動。其次，建立先前學習鑒定認證制度，明確先前學習認定的適用範圍、標準和原則。對不同年齡段的學習者通過非正規和非正式途徑獲得的知識、技能和能力進行認定，為他們提供進一步學習的機會，從而最大限度地發揮個人的潛力。

與此同時，我想還需要提高對國內或國際上非正規、非正式途徑獲得知識、技能和能力的認證。這一點我覺得，目前來説是非常欠缺的，但又是非常必要的。根據2018年教育部公佈的我國出國留學人員情況相關數據統計顯示，2018年度我國出國人員總數為66.21萬人，中國成為世界最大的留學輸出國。但是絕大部分學生出國學習都是讀本科、碩士或博士，很少有學生是主動出國學習“技能”。原因很簡單，即使學生真的想在國外學習“技能”得到資格證書，國內目前也無法對其資格證書進行認證，企業對資格證書的含金量也存在著各種的質疑。我給大家舉個例子，2018年1月發佈的教育部留學服務中心《國(境)外學歷學位認證評估辦法》中第7條就表示，暫不提供認證國（境）外各類職業（執業）資格證書。因此我想我們不僅需要考慮國內的學分積累、認定和轉換，還要考慮後續不同年齡階段的學習者通過非正規或非正式途徑獲得國內、國際上的知識、技能和能力的認定。

第三是建立跨部門的溝通協調和聯動機制。國家資格框架的利益攸關者包括政府及其職能部門、教育機構、企業、行業組織甚至就是個人，每一個學習者，所有這些利益攸關者都是影響資格框架目標能否實現的關鍵。要建立綜合性的國家資格框架，構建一個可以對各級各類資格證書進行比對、評價、認證的國家平臺，就必須建立有利於各個利益攸關方進行溝通的機制，搭建能夠使各方充分表達意見和建議的“平臺”，我想這樣才能獲得各方的支援，確保資格框架的順利運作和實施。因此，我覺得可以考慮設立一個綜合性的國家資格管理機構，統籌教育部、人力資源與社會保障部和其他有關部委，構建一個有效的政策協調機制，進而在管理機構的主導下，建立利益攸關方的激勵與約束機制、合作與監督保障機制，清晰界定各利益攸關方的權責關係，以促進各方積極有效地參與。（責編：蔣新宇）