“十四五”深化國有企業改革意義重大

文|劉現偉 國家發展改革委經濟體制與管理研究所企業研究室主任、研究員

經過40多年的艱苦探索，國有企業的管理體制和運作機制發生了翻天覆地的變化，國有資産監管體制不斷完善，國有經濟佈局和結構逐步優化，國有企業的市場主體意識明顯增強，國有經濟的運作品質有了顯著提高，在國民經濟中更好地發揮了主導作用。但同時，國資國企改革尚未到位，國有企業治理機制需要進一步完善，經營效率需要進一步提高，“十四五”期間深化國有企業改革意義重大、任務艱巨。

國有企業改革歷程及進展回顧

改革開放，國有企業改革走過了極不平凡的歷程。黨中央、國務院在不同的歷史時期，根據我國國情和國有企業改革實際，採取了不同辦法和一系列重大舉措，不斷將國有企業改革向縱深推進。按照時間脈絡，我國國有企業改革大體可以分為四個階段。

第一階段：放權讓利轉換國有企業經營機制（1978年-1992年）。十一屆三中全會以後，轉變國有企業經營方式、提高國有資産運營效率成為各方共識，這一時期國有資産運營方式先後經歷了擴大企業經營自主權試點、實行撥改貸、兩步利改稅、推行承包制、進行股份制試點等一系列改革。

第二階段：創新制度建立企業法人財産權制度（1992年-2002年）。為了適應建立社會主義市場經濟、使國有企業成為市場競爭主體的需要，十四屆三中全會明確了國有企業改革的方向是建立“産權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。主要改革措施包括：推進股份制改革與國有企業上市，打造國有資本流動機制；實施“抓大放小”戰略，推進國有資産授權經營試點；深化國有資産管理體制改革，推進政企分開、政資分開；加大兼併重組力度，調整和優化國有資産佈局。

第三階段：完善國有資産出資人制度、規範國有資産監管（2002年-2012年）。黨的十六大和十六屆二中全會明確了深化國有資産管理體制改革的方針和基本原則。2003年國務院成立了國有資産監督管理委員會，第一次在政府機構設置和部門職能分工上實現了國有資産出資人職能與社會公共管理職能的分離，明確了國有資産出資人代表，確立了“權利、義務和責任相統一”“管資産與管人、管事相結合”的國有資産管理體制。

第四階段：以管資本為主全面統籌推進國資國企改革（2012年至今）。從黨的十八大開始，以習近平同志為核心的黨中央親自謀劃部署推動國有企業改革，更加注重改革的頂層設計以及改革的系統性、整體性、協同性。2015年，《關於深化國有企業改革的指導意見》正式頒布。目前，與《指導意見》相配套的一系列文件已經印發，形成了國企改革的“1+N”文件和政策體系，確立了國有企業改革的主體框架，為進一步深化國有企業改革打下了良好的基礎。

黨的十八大以來，國有企業黨的建設全面加強，公司治理結構進一步完善，公司制股份制混合所有制改革取得突破性進展，以供給側結構性改革為主線，國有經濟佈局優化、結構調整和戰略性重組持續推進，國有資本運作積累了重要經驗，國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力顯著增強，國有企業改革取得了新的重大進展和歷史性偉大成就。目前，黨的十八大以來確定的國有企業改革主體框架已經形成，許多任務還在持續落實過程中，改革仍然處於現在進行時。

國企改革存在的突出問題

改革開放40多年來，儘管國有企業改革取得重大成就，但一些深層次固有矛盾和問題依然突出。

一是國有經濟佈局和結構調整仍需加快。雖然經過多次調整，但國有經濟佈局仍不夠集中，國有企業尤其是地方國有企業小而散的狀況尚未完全改變，國有經濟佈局結構仍需優化。國有經濟戰線過長、分佈過散問題仍然突出，在398個國民經濟行業中，國有經濟涉足的行業仍多達380多個，“大而全”“小而全”的問題還不少。一些企業主業不夠突出、輔業存在虧損，對企業的經營運轉、技術創新、品質品牌等工作都造成了一定影響。

二是國有企業經營效率亟須進一步提高。由於國有企業功能目標不明確和分類改革監管不到位，導致經營機制不活、效率不高。一些國企缺乏公平公正公開的市場競爭意識，企業大而不強，沒能充分發揮行業引領和集中度高的優勢。

三是國有企業治理和激勵約束機制不完善。儘管國有企業的公司制股份制改革取得了巨大成就，但國有企業治理結構中的深層次根本性問題並沒有得到徹底解決。政企不分和産權制度改革滯後是現代企業制度建設的主要障礙。部分經過股份制改造的國有企業，普遍存在著國有股“一股獨大”、股權結構不合理、法人治理結構不完善、內部人控制等問題。缺乏有效的激勵機制，導致人才流失、技術創新能力不強。一些企業內部分配製度仍然存在平均主義現象，緊缺人才、管理層工資收入低於市場價位，缺乏技術、管理等生産要素參與分配的有效機制。

四是國資國企監管體制仍待完善。目前的國有資産監管體制仍不能適應改革不斷深入的新形勢、新要求。歷史上國有企業從規模擴張、高速發展走過來，體制機制、發展方式比較適應傳統産業和基礎産業，公司治理、商業模式還不太適應新階段、新任務，公司層級過多，國資監管沒有真正轉到管資本上來，國有企業轉變觀念和思路的任務依然迫切。

“十四五”深化國企改革的重大意義

國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。“十四五”期間深化國有企業改革，做強做優做大國有資本，對堅持和發展中國特色社會主義、推動國民經濟持續健康高品質發展、提高國民經濟整體運作效率都具有十分重要的意義。

深化國有企業改革是堅持和發展中國特色社會主義的必然要求。中國特色社會主義是改革開放以來黨的全部理論和實踐的主題，中國仍處於並將長期處於社會主義初級階段，以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，按勞分配為主體、多種分配方式並存。深化國有企業改革，提高效率、增強活力，發展壯大國有經濟，是堅持和完善基本經濟制度的根本要求，也是堅持和發展中國特色社會主義的必然要求。

深化國有企業改革是推動我國經濟持續健康發展的客觀要求。當前，我國發展呈現新的階段性特徵，經濟發展新常態下發展速度、結構、動力呈現新的特點。國有企業是我國先進生産力、國家綜合實力和國際競爭力的代表，行業産業的影響力強，在把握適應引領經濟發展新常態、推進供給側結構性改革中發揮著重要帶動作用。深入推進國有企業改革，將有力促進國民經濟轉型升級，為我國經濟持續健康發展作出重大貢獻。在新的發展階段，必須進一步深化國有企業改革，推動國有經濟、國有資本和國有企業佈局優化、結構調整和戰略性重組，實現品質更高、效益更好、結構更優的發展，有效發揮主導作用，推動我國經濟實現中高速增長、邁向中高端水準。

深化國有企業改革是推動我國經濟創新高品質發展的重大戰略舉措。國有企業擁有雄厚的科研、人才和技術積累，實施國家重大創新工程的基礎好、實力強，在載人航太、探月工程、深海探測、高速鐵路、商用飛機、特高壓輸變電、行動通訊等領域取得了一批具有世界先進水準、標誌性的重大科技創新成果，承擔了一批重大基礎設施、公共服務工程和許多國防科技工業重大項目，彰顯了國之重器的實力與擔當。深化國有企業改革，提升企業經營效率、市場競爭力和創新能力，是“十四五”期間推動我國經濟創新發展、高品質發展的重大戰略舉措和最重要抓手。

深化國有企業改革是提高國民經濟整體運作效率的重要保障。我國國有企業大多分佈在關係國計民生的重要和關鍵領域，特別是在能源、交通、通信、重大基礎設施、公共服務等基礎領域、要素保障領域比重較高，處於産業鏈、價值鏈上游，因此國有企業經營效率對産業鏈上下游、對整個國民經濟的運作品質都具有重要的決定性影響。無論是在關係國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，還是在非重要行業和非關鍵領域或者一般競爭性領域，依據“有所為、有所不為”的原則，以經營效率核心標準，進一步深化國有企業改革，建立現代企業制度，將對提高整個國民經濟的運作效率起到重要的基礎和保障作用。

“十四五”深化國企改革面臨的形勢與任務

“十四五”期間，我國現代化建設進入新時代，面對國內外發展新階段、新形勢，深化國有企業改革也面臨著新使命、新要求和新形勢。

國企改革面臨更高發展品質的要求。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，經濟發展面臨的主要矛盾和矛盾的主要方面在供給側。國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎，是社會主義市場經濟産品和服務的重要供給側。國有企業的生産能力和水準與高品質發展還有一定差距，無法很好滿足社會發展和人民生活高端高質的新需求。人民日益增長的美好生活需要必然要求國有企業牢牢把握高品質發展的要求，堅持品質第一、效益優先，堅定推進供給側結構性改革，把提高供給體系品質作為主攻方向，提供更好品質的産品、更高水準的服務，推動我國經濟邁向高品質發展的新階段。

國企改革面臨更高奮鬥目標的考驗。從“十四五”起我國要開啟全面建設社會主義現代化國家的新征程，向第二個百年奮鬥目標進軍，到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。“兩個一百年”的奮鬥目標，尤其是實現第二個百年奮鬥目標，對國有企業的改革發展提出了更高、更明確的要求，必然要求培育一大批具有全球競爭力的世界一流企業，這是在關係國計民生經濟領域發揮重要作用的國有企業必須要扛起來的重要使命和歷史責任。

國有企業改革面臨國內外複雜形勢的壓力。“十四五”時期國有企業面臨的內外環境會更加複雜，國有企業改革發展機遇與挑戰並存。國際格局和國際經濟發展形勢複雜多變，對外貿易不確定性在增加，下行壓力在增大。世界格局出現以科技競爭為核心的全面競爭態勢，我國關鍵核心技術的“卡脖子”問題會更加突出，創新需求更加迫切。國有企業迫切需要擺脫技術依賴，在關鍵核心技術上努力突破。

十九大報告明確指出，我國經濟要由高速增長的階段轉向高品質發展的階段，要形成品質第一、效益優先的現代化經濟體系。我國投資難以維持高增長，粗放式增長模式難以為繼，國有企業長期依賴的大規模快速擴張的發展模式將面臨巨大挑戰，國有企業改革發展面臨的轉型升級的倒逼壓力會更強烈，必須要下決心推動企業發展進行品質變革、效益變革、動力變革。全面深化改革向縱深推進，市場競爭環境要求更加公平公開公正，這都對“十四五”期間深化國企改革提出了更高要求。