黃益平：中國增長模式的轉型與必要的改革

文|黃益平 北大國發院副院長 

題記：2020年8月13日，北大國發院聯合北大出版社舉辦【朗潤·格政】第146期暨北大博雅講壇第313期線上論壇，主題為“疫情與國際新挑戰疊加下的中國經濟展望暨《中國2049：走向世界經濟強國》新書發佈會”。本文根據北大國發院副院長、北大數字金融研究中心主任黃益平教授的主題演講整理。

我主要講兩個問題：一是在第二個一百年，我們的經濟增長方式會發生什麼樣的改變？二是我們的政策會有一些什麼樣的轉變？這兩個問題是相結合的。

如何理解過去的改革？

過去四十年，中國經濟改革政策的構成和形態其實是一個比較複雜的過程。如果對四十年做一個總結，確實能夠看到我們一直堅定地朝著市場化的方向走，這一點毫無疑問。但是另一方面，政府這只看得見的手在很多領域依然很活躍。比如，民營企業和國有企業依然不算完全站在一條起跑線上競爭，政府對金融體系還有很多干預。

所以，我想談的第一個問題是，如何理解過去的改革邏輯和實際效果，主要有兩點。

1、“雙軌制”改革策略有利於維持經濟與社會的穩定

要解釋上述現象，首先要意識到中國改革的一個重要策略是“雙軌制改革”，或稱之為“摸著石頭過河”“漸進式改革”。雙軌制很重要的特徵是把經濟分為舊的一軌、新的一軌。1978年改革開放要走市場經濟道路，但是我們同時有很龐大的國有企業。我們並未像前蘇聯、東歐那樣實行“休克療法”，一下子把所有國有企業私有化，把計劃經濟原有的一套全部摧毀，希望明天醒來的時候，民營經濟和市場經濟一下子就發展起來了。事實上這很難做到，因為市場機制的發展需要很長時間。

客觀地講，我們過去走的改革道路就是雙軌制改革，是兩條腿走路。簡單説就是一方面讓國有企業繼續運作，這是政治和社會穩定的要求，其實也是經濟穩定的要求；另一方面，開放市場，允許包括民營經濟和外資企業在內的非國有經濟快速成長。這是我們過去四十年改革的重要軌跡。實行雙軌制主要是為了在獲得市場化改革好處的同時保持相對平穩的過渡。

2、市場化的改革並不對稱

中國通過雙軌制改革使經濟走向了市場化，但又屬於“不對稱的市場化改革”。“不對稱”指的是産品市場基本都放開了，但政府對要素市場的干預仍然較多。到今天為止，政府在農産品、製造業産品、服務業産品等産品市場上的干預已經很少，由自由市場的供求決定價格。然而在要素市場，包括土地市場、能源市場、資本市場，甚至在勞動力市場，政府的政策限制和干預仍然較多。勞動力市場比較特殊，政府基本不太干預工資的決定，尤其是農民工進城等，但是戶口制度對於勞動力的流動和工資水準的決定有一定影響。

一方面是産品市場的放開，另一方面是要素市場的扭曲。要素市場的扭曲在金融領域表現得非常突出。

我們的金融體系有兩個特徵：第一是體系非常完備，規模非常龐大，第二是政府在金融體系中的各種干預較多，包括對利率和資金配置、對匯率水準、對大型金融機構的運作，尤其是對跨境資本的流動等，政府有著各種影響和干預。

為什麼要素市場會有這麼多扭曲？我個人的解讀是：市場扭曲其實是為了支援雙軌制改革政策。雙軌制是既要國企繼續發展，同時也鼓勵民企和外企更快地成長。在過去這樣一段時間，國企相對來説效率比較低，但為了經濟和社會的穩定，國企需要繼續運作，需要一定的特別支援。我國財政在相當長時期內沒有能力來支援這樣一些國企，所以政府採取的措施就是通過干預要素市場，為國有企業或者國有部門提供變相的補貼，這是支援雙軌制落地的一種做法。

所以，目前的情況是，大方向是市場化改革，但在具體政策上政府干預還比較多。這是一種摸著石頭過河的做法，方向沒有錯，但為了改革過渡比較平穩，出現了很多看上去似乎是政府干預市場運作的做法。這是我們過去幾十年到現在一直存在的現象，在樂觀的人看來，我們一直朝著市場的方向走，但不太樂觀的人可能覺得政府對經濟體系的干預太多，退出不夠快，不夠堅決。

未來的三個新挑戰

回頭看過去四十年改革期間的經濟表現，我國在這段時間增長的績效非常突出，尤其是在前三十年，經濟增長年均保持10%左右，這在世界上都很罕見，有人稱之為“中國經濟奇跡”。這説明，這套政策框架雖然有前面所述的不少問題，但實際上是很成功的。

成功背後的原因很多。一方面，過去三十年、四十年，政府對經濟體系的干預程度在降低，也就是説市場化程度在提高，這對提高效率很有幫助；另一方面，我們做的一些研究發現，當市場經濟機制還沒有很完備的時候，適度的政府干預在一定程度上對於支援經濟增長是有幫助的。不管什麼原因，我們把改革的四十年全放在一起看，年均GDP增長仍然有9%以上，這仍然是非常了不起的。

在過去十年，中國經歷過2008年-2009年全球金融危機，2010年增長進入一個小高峰，達到10%以上，但從那之後GDP增速不斷往下走。這個持續下行的增長我們都感受到了，一開始大家以為政府出臺一些宏觀政策就可以穩住經濟增長，但現在看仍然是在持續往下走。今年因為新冠疫情的特殊影響，第一季度增速是負增長，這應該説是我們有記憶以來的第一次，經濟到第二季度開始復蘇。整體來看，自2010年起，GDP增速已經從10%以上降到去年的6%，呈持續下降的趨勢。經濟增長減速在學界引起了很多討論，到底是趨勢性的結果還是週期性的結果，又或者是結構性的結果，我認為這些方面的因素可能都值得我們關注。

其實更重要的是，我們現在要走向第二個百年計劃，在未來三十年能保持什麼樣的增長？過去四十年我國算是比較成功，未來會怎樣？

在此，我集中討論三個挑戰，這三個挑戰跟我們過去三十年、四十年遇到的問題不太一樣。

新挑戰一：從低成本到中高成本    

改革開放開始時，我國每人平均GDP是200美元，在世界上屬於很低的國家。那時，只要有低成本優勢，能夠生産産品就有競爭力，就能在市場上賣得出去。即便到2007年，全球危機的前一年，中國每人平均GDP 2600美元也屬於中低收入水準，仍然有一定的低成本優勢。去年，我國每人平均GDP已經超過1萬美元，離世界銀行設定的1.26萬美元的高收入經濟門坎已經比較接近。從中低收入水準到中高收入水準，對我們來説意味著生活水準的改善，但是對於經濟發展來説，一個很重要很突出的挑戰就是低成本優勢不再，過去充滿競爭力的很多産業難以為繼。

經濟政策討論裏經常説到“中等收入陷阱”，指的是大多數國家有能力從中低收入水準發展到中等收入水準，但是很少有國家能夠從中等收入水準進入中高收入水準。未來十年、十五年，中國面臨的一大挑戰是，失去低成本優勢以後還怎麼發展？如何克服中等收入陷阱？這是我們過去沒有，但將來要面對的第一個挑戰。

新挑戰二：從全球化到貿易戰

1978年以來，我國的發展除了趕上人口紅利，似乎還有一個巧合：全球經濟一體化的大時代，貿易和金融都越來越自由化，而恰恰那個時候我國進行改革開放。中國恰好成為全球化的主要受益者，過去這些年外國直接投資和對外出口這兩大因素當中獲益非常大，是我國長期經濟增長的重要推動力量。我國的貿易開放度在全世界尤其在大國經濟當中是非常高的。

然而，我們現在遇到了新的挑戰。特朗普2017年上臺以後，2018年-2019年美國的平均關稅稅率基本已回到二戰以前的水準，也就是説，美國對外的貿易壁壘一下子退回到了幾十年前的水準。美國是表現最突出的，其他國家沒有那麼極端，但總體而言，全球化的步伐大都在放慢，出口的難度和投資的難度都在增加。這是我們現在遇到的問題，將來可能還會持續一段時間。

除了面對國際化政策的變化，還有國際化影響力的新挑戰。

我國從中低收入經濟體變成今天的中高收入經濟體，過去是小國經濟，現在成為大國經濟。從貿易角度看，大國經濟就是你在國際市場上買什麼什麼貴，賣什麼什麼便宜。在這種情況下，外部經濟擴張就會越來越難。因為當一個國家在國際市場上已經成為重要貢獻者時，其持續擴張就會對其他國家提出結構調整的要求。一定意義上説，現在中美的貿易矛盾這麼大，也是因為我國的體量、經濟總規模，以及在全球市場上的影響力不斷增加。反過來看，如果今天中國經濟規模還像四十年前一樣，美國是否還會發起這樣一場貿易摩擦？我認為可能不會。但這並不意味著美國不會挑起貿易摩擦，而是有可能它針對的對象會發生轉移。二三十年前美國曾經瞄準日本，也曾經一度瞄準德國。

因此，中國現在面臨的外部環境變化，有特朗普因素，有全球金融危機的因素，同時也有中國自身帶來的國際影響力不斷變大的因素，中國的進一步增長會對其他國家帶來結構性的挑戰，引發一些調整問題。從這個意義來説，中國政府現在提出的“內迴圈”，我認為是很重要的。如果外部市場、外部投資對中國增長的貢獻不能持續像過去那麼大，我們如何繼續保持增長？這是中國接下來要面對的第二個新挑戰。

新挑戰三：從人口紅利到老齡化

過去，我國勞動人口占比不斷上升，但從2010年開始持續下降，同時老齡人口的比重在上升，所以撫養比在不斷增長。

老齡化一方面使我國勞動力供給、人口生産率開始下降，另一方面，需要供養的老齡人口不斷增加，對消費、儲蓄、投資、醫療和養老開支都會有很多影響。總體來説，老齡化可能使我們過去通過增加勞動力的供給來支援經濟增長的方式變得越來越困難。

但凡事都有兩面，老齡化也不是説一定就對經濟增長不好。如果我們能充分利用老齡化帶來的機會，抓住隨之産生的各種新需求，那麼人力資本積累也許就會更快一些。但不管老齡化帶來的影響是正面還是負面，也不管哪一面更重要，都意味著我國的增長模式可能不得不做出調整。

增長模式調整的必要性

綜合上述，展望未來三十年，我國的增長模式可能面臨的最主要挑戰是什麼？我認為歸納起來是相互關聯的兩個問題：

第一，經濟環境實實在在的巨變使得經濟增長模式必須不斷做出調整。中國經濟已經從中低收入水準發展到中高收入，快接近高收入水準；從過去面對全球自由的市場轉變為外部經濟環境越來越困難，還面臨包括貿易摩擦等更惡劣的政策環境；從原來的人口紅利到現在慢慢轉向老齡化等等，這些都會對我們的經濟增長模式産生很大影響。簡而言之，過去支援了經濟發展幾十年的低成本優勢和要素投入的粗放型增長模式，在未來不可能再持續。未來可能需要依賴的是創新驅動型的增長模式。當成本已經足夠高之後，怎樣才能保持在國際市場和國內市場的競爭力，那就必須有總要素生産率的提高、經濟效率的提高，國家的競爭力才能不斷改善。

第二，雙軌制改革政策遇到了瓶頸。從雙軌制到不對稱的市場化改革，一方面是不斷地朝著市場化體制走，另一方面，政府確實維持了對經濟體系的不少干預。這樣的政策體系在過去沒有妨礙高速增長的原因是，一方面確實還是在進行市場化，因而效率在不斷提高，另一方面是在市場機制還未完全有效的時候，一些政策可能對增長的限制不是那麼突出。

以金融業為例，政府過去對金融體系的干預措施所造成的對經濟增長的影響在不同階段是不一樣的。早期，由於我國金融體系的市場化程度相對不太高，政府的適度干預不僅對於增長沒有很多負面影響，甚至還有一些正面的支援。例如，1998年亞洲金融危機期間，我國很多銀行的不良率很高，但卻沒有發生擠兌和銀行危機，原因之一就是很多銀行都是政府持有，所以存款人對於銀行的信心沒有下降。與此同時，金融資源配置在相當長時期內比較偏好國有企業、大型企業，這可能會造成一些效率損失，因為民營企業效率更高，發展更快，但是從資源配置的趨勢看，是民營企業獲得的越來越多，雖然年度之間有一些波動，但大方向沒有改變。更重要的是，從總體來看，我國這套金融體系的效率可能是受一定影響，但是它的有效性實際是很高的。只要有了儲蓄，今天的儲蓄就可能轉化成明天的投資，直接支援經濟增長。從這個角度來説，我們過去這套體系支援增長是有效的，但是現在我們看到它的效率確實在下降。有研究顯示，抑制性金融政策在上世紀八九十年代對經濟增長有促進作用，但是進入新世紀以後，對經濟增長的負面影響越來越突出。

這可能是因為市場化程度提高了，所以政策對效率的影響就變得越來越大。也可能是因為現在的增長模式改變了。過去是粗放式的增長，所以由國家主導的銀行來配置資金所造成的問題不太大，但是現在變成創新驅動的增長模式，如果還沿用過去那一套有很多政府干預的金融體系，那麼增長的效率和速度受到的影響就會比較明顯。

做個總結，過去四十年和未來三十年的增長，一方面增長模式確實在發生改變；另一方面，過去一些曾經行之有效的政策現在對於增長和效率的約束越來越突出。過去四十年經濟增長成功，最簡單的解讀就是改革和開放，改革就是市場化改革，開放就是融入世界經濟的過程。

未來的關鍵改革方向

我個人認為，如果給一個簡單的建議，將來還是應該繼續原有的改革方向走下去，但在具體做法上，可能需要一些改變。有四個方面的關鍵性改革我認為是繞不開的：

第一，在改革開始的時候，雙軌制是不錯的改革策略，但是到今天我們可能考慮終結雙軌制改革策略。國企、民企與外企之間相對不平等的政策環境應該取消，實現競爭中性、公平競爭。

第二，過去市場化改革存在非常突出的不對稱，一方面産品市場完全放開，另一方面要素市場的扭曲很明顯。這麼做在以前是有理由、有邏輯的，而且效果還不錯。但是這樣的要素市場扭曲，今天和今後已經越來越成為制約經濟增長的一個重要因素，所以中央已經提出，推進市場化改革是下一步經濟改革的重要內容。這一點我非常贊同，而且有很多方面的政策可以研究，比如取消戶口制度，改革農村土地的産權安排，支援農民工城市化。其實就是把過去對要素市場的一些約束取消，讓市場機制來發揮作用。金融領域現在的政府干預仍比較多，應儘量實現市場化的風險定價機制，增強競爭，支援金融創新，同時要平衡創新和穩定之間的關係。

第三，因為現在要走向創新型經濟增長模式，所以如何支援創新與産業升級是一個比較大的問題。一方面要支援基礎研究，另一方面要更加重視採取一些政策工具來支援創新和産業升級。

第四，堅持對外開放。今天的國際環境改變了，我們會更加重視國內需求對支援增長的作用，但同時一定要繼續保持開放。比如，我們現在跟美國的關係比較僵，但是不是每個領域都沒有合作機會了？我想並非如此。而且除了美國以外，我們還可以和很多其他地區合作。過去四十年與改革相伴的一直是堅定的、獨立自主的開放，對經濟增長髮揮了很積極的作用，將來還是應該繼續堅持這種穩健開放的策略。