我國國際發展環境的變局與挑戰應對

文|查道炯  北京大學南南學院教授

2020年8月13日 北大國發院朗潤格政舉辦了題為 “疫情與國際新挑戰疊加下的中國經濟展望”的論壇。會議邀請了北大國發院院長、中國經濟研究中心主任姚洋教授，北大國發院副院長、北大數字金融研究中心主任黃益平教授，北京大學南南學院教授查道炯出席會議併發表主題演講。本文為查道炯教授發表的題為 “我國國際發展環境的變局與挑戰應對” 的演講內容：

在《中國2049：走向世界經濟強國》這本書裏，我的貢獻是回顧建國七十年來中國的經濟外交經驗並分享對未來經濟外交議程的看法。在今天由北京大學出版社和北京大學國家發展研究院聯合組織的新書介紹會上，我的任務是講我們國家面臨的國際發展環境。這是一個非常複雜的話題，不是幾句話能講清楚的。

看過去70多年，特別是改革開放40多年，有關中國發展的境外環境大致有三大説法：一是呼籲建立國際經濟新秩序，這個在改革開放前講的比較多；二是國際接軌，特別是在加入世界貿易組織前後，這是引導我們看外部世界的基本思路；三是全球化，2008年的金融危機並沒有導致我們對世界格局走向的變化。近些年，出現了中國要“引領全球化”的表述，但是在與美國的關係特別是經濟關係惡化的情形下，“引領”這兩個字出現的頻率下降了，如何看世界似乎出現了一些迷盲。

新冠病毒疫情的嚴重性和廣泛性程度超出了所有人的意料。大家所看到的是世界經濟在萎縮。但同時，疫情結束之後貿易和投資的限制怎麼解除，難免會因為疫情其的多種國際經濟和政治因素疊加會出現“非市場”因素的制約，不容易做出預判。疫情背景下，我們也看到國際經濟關係終究是政府之間雙邊互動的結果；聯合國和它的專門組織、G20或其他為共克時艱而搭建的多邊平臺，基本沒有發揮什麼明顯作用。這很可能是大家感到迷茫的一個因素。

“地緣經濟”、“地緣政治”觀察的落腳點是以自變求主動

包括今天參會各位在內，對我國目前和今後一段時間所面臨的“地緣經濟”或“地緣政治”環境有些顧慮，這是正常的。但是，這個詞本身是什麼意思，我們怎麼用它來看世界，是不是接下去前景就那麼暗淡了？關於中國發展的國際環境，我看不是簡單的有利還是不利、順暢還是不順暢。因為發展環境，是國與國之間互動的過程和階段性結果：既有外國怎麼跟我們相處的一面，也有我們怎麼跟外面相處的一面。中外之間在相互觀察、相互判斷.

從地緣經濟這個視角看全球發展環境，我想主要經濟體在疫情發生之前的“家底子”，特別是産業能力這個硬體，沒有什麼變化，只是疫情暫時把生産節奏放慢了。國際經濟交往的一些“軟體”, 像債務、結算貨幣、貿易許可、技術標準、海關規則，這些也都沒有變化。不同國家的疫情結束的節奏不同，但對産業鏈安全的顧慮，因為疫情變得更加緊迫，這是有共通性的。所有的國家都在追求其經濟運營的安全、可控。別的國家不一定用同樣的詞彙，但是邏輯是一樣的。

在雙邊關係中，有沒有疫情，也不論哪個國家是否對中國發起貿易戰，在能源、糧食或者説更廣泛的涉外經濟領域，都存在顧慮。這種顧慮的一個表徵就是“依存度”，也就是擔心受制於人。但是如果把依存度作為分析視角，不能只看國家間的貿易總量或單個産品對某個國家或整個外部世界的依存程度。我想有五個步驟：

一是看依存的性質，是市場自然性因素形成的成分多一些，還是對方蓄意創造了你的依存狀態？比如稀土，包括美國在的一些外國的理解是中方為了控制全球稀土供應而補貼生産或者承擔環境生産的代價。它們的這種理解到底有沒有基礎我們往往不去分析，甚至有些學者跟著講“稀土是中國的一張牌”，實質上這就印證了對方的猜疑。把對方的誤解也好、恐懼也好“做實”了，對我們自己是不利的。

二是關鍵性工業和生活消費品的跨國貿易態勢，比如説石油和糧食，市場總是在變化的；這種變化是對方蓄意的改變還是説有些因天災、技術失誤或者金融鏈條的一時不匹配？有眾多人為控制不了的因素在起作用，需要專業跟蹤、反覆比對，才有能避免慌亂。

三是能不能找到替代？在全球範圍內，資源類産品往往不存在絕對意義上的短缺。通過融資、生産和貿易組織，物品和物種的替代、供應來源地的替代，都是可能的。針對某款物品，一方找到了有效的替代，另一方就失去了用它來做為外交談判的籌碼，哪怕是隱含性質的籌碼了。謀求替代的過程中，技術也是一個工具，比如可採用不友好的一方不掌握的技術。

四是看能不能牽制住對方。這裡就涉及到種種國際規則；規則形成過程中所做的貢獻和規則更新中的參與程度，影響著覺得處於弱勢的一方是否有機會利用集體的力量對強勢的一方形成牽制。而在這個過程中，國際輿論的塑造也是形成牽制力的一部分，比如説，食品的量和營養程度、藥品和醫療産品的質和量、航空飛行的安全保障是所有國家的人都應得到的，那麼，以國家和國家鬥爭為名義的貿易限制，就是違反基本道德的。

五是國內政策的調整。這是最重要的，也是地緣經濟、地緣政治分析的落腳點；而不應是停留在評判對方對你友好還是不友好，也不是等待它的選舉之前和之後的政策變化，或者哪一個黨派哪一個候選人會怎麼樣不同地行事。

我們要跟蹤形勢，但是落腳點必須是自己變化，比如，在能源、糧食方面，不論外部世界如何變化都要不間斷地提高利用率。總之，只有自變，才能求得主動。

美國要與中國“脫鉤”並不是新現象

中美經濟關係依然是熱絡的話題。觀察和觀點已經非常多了，我想提醒大家的是：“脫鉤”這個主張一點都不新，這個詞也不新。它在美國的智庫、政界包括商界是長期存在的。美國有必要與中國脫鉤的思維，在兩國關係正常化之前，是政策；建交後，一直存在，至少四十年了。在這種思維或者説這個詞在中國沒有引起廣泛注意之前，也就是我國改革開放的整個過程，一直都是中國所處的外部環境的一部分。

即便“脫鉤”這個詞處於背景性狀態，美國和中國在經貿政策上一直是有距離的。比如軍民兩用技術、高科技産品的出口，美方對中國從來就是高度控制。兩國間的經貿和人員往來，出現根據各自的法律不合法或者違法的案例出現；不論涉及到一個公司或者個人，如果在事實的認定和處理程式上有合作的規則和積累，也就不是結構性問題。可是，中美之間司法合作的程度非常低。日積月累，個案與全局的界限就變得模糊，“缺乏互信”一類的泛泛而談為“脫鉤”説提供了支撐。

另外，中美之間也沒有像雙邊投資保護協定或者自由貿易協定一類的安排。那些安排不是萬能的，其細節也可能跟不上各自社會和經濟變化的變化，但是，這些安排的基本面是為糾紛解決提供路線圖。

眼下，在國內，對“脫鉤”這個詞的解讀，有時候帶有某種恐慌。我的這個比喻不一定恰當，就像一個長輩拉著幼童的手走路，突然把你放棄了你就找不著方向感了。這種情緒不太符合中美經貿關係歷史的過程，也不符合當前的現實。在一些美方精英認為是敏感性的技術和産品領域，它確實是在脫鉤。但是，我想，隨著時間的推移，特別是只要中方堅持不讓那些中方有意損害美國社會正常運營的指責找到口實，前景不見得那麼暗淡。這幾天的新聞裏説中美兩國的管理機構在聯合調查疑似從中國郵寄去美國的不明種子，就是一個正面發展的例子。

眼下，美國的對華政策確實有推動兩國在多方面脫鉤的成分，未來會出現什麼後果？因素特別多，包括國際市場的變化。但是，我們也必須看到，即便“脫鉤”又一次成為冷門話題，美方這幾年強調的“對等”會有持久的生命力，除非中國的發展勢頭明顯向下而且回升無望。關於“對等”，美方的原話是reciprocity，這個詞的中文的翻譯不太容易準確，歷史上出現過把它翻譯成“互利雙贏”的現象。實際上，這個詞所傳達的意境跟中文裏講的“來而不往非禮也”差不多，也就是説不能只是單方面的讓，不能只是單方面承受損失。是誰讓誰蒙受了損失，當然是有爭議的。但是，中美兩個社會在處世的哲學認知意義，是沒有區別的。

與此同時，不論在哪個國家，企業都有壟斷的本能，都想去遊説政府採取對自己走向壟斷有利的政策；作為政府，也都有追求在複雜的世界上處於自主狀態的本能，在一些自己認定的領域不想被外國控制或者不想過度的依賴單個來源或者單個國家。

選擇能合作就合作，將是明智的選擇。因為一方想脫鉤，另一方就順勢而為，那就不是有智慧的選擇。

新變化：經濟制裁

美國對中國的經濟制裁，或者説其廣度和深度的擴大，是我國所處的外部環境的一個新變化。這裡有幾個基本的概念需要厘清。“經濟制裁”跟“貿易制裁”和“出口管制”是不同的。貿易制裁是多邊貿易規則所允許的，有世界貿易組織等機制應對糾紛。中方也有自己的出口管制，相關的立法正在更新。

經濟制裁則完全是單方面、政治性的，沒有國際規則，而且沒有底線；它分直接制裁和間接制裁，發起之後就成了國內法的一部分，除發起方取消，就永久執行。所謂的次級制裁是“一是雙鳥”的安排，既針對直接被制裁方，也針對第三方。針對華為公司、爭對香港和新疆而發起的制裁，第三個國家的實體也必須遵守，打擊面極大。這就産生寒蟬效應了。歷史上多數國家都把美國的經濟制裁當作一個紅線來回避，也就是説，沒有一個力量去阻止它。這是一個全球性的麻煩。

在美國內部，關於經濟制裁到底有沒有起到作用，一直是有爭論的；經濟學家認為沒用，政治學家有用。這種爭論的結果往往是加碼制裁力度、延長制裁時限的一方勝出。大家如果研究一下美國對伊朗、對朝鮮、對俄羅斯的制裁，基本上是這個路數。

關於美國的經濟制裁，我們還要看到，除了政府以外，眾多的跨國企業把“企業社會責任”(corporate social responsibility, CSR)擴展到了“環境、社會、治理”(environment, society, governance，ESG)責任，把它作為自己經營的道德來推動。這個ESG裏面的governance,中文翻譯不容易把英文的原意傳遞好。舉個例子，去年香港出現了黑衣抗議者以要民主為名打砸搶，美國的籃球協會(National Basketable Association, NBA)在其社交媒體裏支援抗議者，少數球員穿抗議者的黑衣服。NBA管理層的解釋是它在履行governace這個職責。“治理”就有企業認為它是要有代行政府、政治功能的一面。這是我們面臨新的情況，它也是一種制裁，不可輕視。

應對脫鉤，不能只是看來自美國官方那一部分行動，要注意更廣泛的或者説潛在的脫鉤方。

如何應對與中國脫鉤的壓力

應對脫鉤，我們能做什麼？我想，一是要堅持技術標準的全球性的互聯互通。産品標準包括法定標準、行業標準、事實標準。企業經營還有像會計規則、品質管理等行業標準。按標準組織生産和行銷，剩下的就是勞動致富這個精神了。改革開放這麼多年，我們國家在産品貿易方面的成就，與標準的全球互聯互通分不開。

關於技術，美國確實是全球技術創新中的領頭羊，同時對中國的技術差距或者説落後的憂慮也要更全面地看。並不是説美國強大了什麼都行，也不是説我們有一個華為或者是北斗我們就什麼都行。

技術大概可以分成五類，一個是跟國家地位相關，是獨佔的、排它性的，比如太空探索、核武器技術。第二是像5G通信技術、制藥的技術，硬技術領先，需要培育市場，商業應用的前景廣闊，政府要去支援。第三種是民生所需的比如説在醫藥衛生領域的技術，不能讓資本無限盈利，因為這些技術具有公共品性質。第四種情況是通用技術，也就是民用産品，這些是要通過企業獲利而刺激創新競爭的。還有落後的技術，因為環保、公共衛生等因素需要淘汰的。簡而言之，看“技術”也要注意避免犯一葉障目不見泰山的錯誤。

除了技術和標準的全球互聯互通之外，我想中方應該長期做的，不管美國和它的盟友怎麼對待我們國家的具體技術和企業，我們都要優化産品加工和整合的能力，還要提高跨國物流的組織能力。要提高我們的産品跨國和多國相容的程度，千萬不要因為我的經濟總量全球第二大了、我國消費人口比任何單個的國家都大，他們的消費能力比印度的強，而“獨善其身”，一定要跨國相容。

還有，中方應該牽頭增強國際産品通關政策的協調。現在全球的國際海關協議是1952年簽訂的，非常的落後於當代物流發展的現實。牽頭將國際海關規則現代化是為全球貿易提供公共品服務。

我國經濟外交的未來議程

現在我介紹一下我在《中國2049》這本書裏所提到的幾點看法。我寫這篇文章，實際上，是借用了印度的學者觀察該國在二戰後的經濟外交發展歷程的框架。一篇文章不可能講全我國建國七十年經濟外交過程。我這一章節實際上是跟讀者交流一個看法：以發展中國家與發達國家外交的區別為視角看中國的經濟外交軌跡，並沒有什麼道理。就像印度等其他有類似發展經歷一樣，從被殖民或半殖民、半封建的國家（歷史上也被叫做不發達國家）過渡而來，二戰之後新獨立國家的經濟外交大致可以分為四個階段。

從推介本國産品開始做經濟外交，這是第一階段。因為不像原來殖民地國家那樣，早期我們的産品在國外沒有得到消費者認可，需要通過外交和經濟援助的途徑去縮小它與別國消費者之間的距離。出國人員勞務是這種努力的一部分，它為我們企業的國際化，在人員培訓方面做了有益的貢獻。

第二階段是貿易投資人員網路的建設。可以舉出的例子包括廣交會，各種産業論壇。第三階段是通過推動入境旅遊等做一些國家形象的推介，為的是給推進産品貿易出口、吸引外資找到外國的消費者對“那個國家，那個文化”有觸摸感。第四是從熟悉國際規則轉向參與制定或者修訂雙邊、多邊的規則。這經歷了一個過程，設置議題的主動程度提高，不再是那麼學習、被動。

這四個步驟差不多是所有二戰後新獨立的國家所走過的過程。也就是説，外國有一些批評，説中國要推翻國際秩序，其實是割裂歷史的做法。當然，有些時候，中文的“引領國際秩序”一類的説法，翻譯成外文，容易給人咄咄逼人的印象，這種認知差距，其後果是很實在的。

同時，特別是過去十多年，中國的經濟外交也確實有發達國家的特徵，比如我們有自己普遍的優惠制，比如我們像日本一樣，把多邊發展援助制度了。中非合作論壇實際上受了東京非洲發展國際會議的啟發。同時亞洲基礎設施發展銀行或者我們自己主動推動的雙邊投資保護協定和自由貿易協定。主動行事的成分提高了。

也就是説，從我的回顧來看，中國七十年經濟外交既有發展中國家的軌跡，也有發達國家的特色。這是很正常的。

展望未來三十年，基於國際環境的形成是一個互動過程的結果的認知，我想，中方應該從四個方面努力。

一是管理好與其他市場之間的經濟距離。看産品貿易，不能只是看價格，或者傳統經濟學理論裏講的“比較優勢”，那遠遠不夠。産品的標準、消費者文化的偏好還有其他道義經濟（moral economy）的力量，對衝這資本逐利全球化而縮小的産品運輸成本。方法很多，需要逐個産品、逐個市場去經營。

第二是加強合規制度的建設。這其中包括建立和優化中國自己的法規。優化的一部分是將中國接受的國際法規融入國內法。有了制度，中國和外國的企業就有了行動指引。

第三是為外國人來華就業、定居、入籍設置更清晰的路徑。這一方面，2017年國家設置移民局是一個好的開始。調動全球的人力資源參與中國國內的經濟發展，這跟前面講的道義經濟是相連的。中國與其他國家之間的人口流動，不能是單向的。維持經貿網路的穩定，對衝地緣政治衝擊，個人的力量要發揮出來。

第四，在國際制度層面，我國應最大限度地發揮合作精神。類似“發展中國家”的定位，我們要靈活處理。這就像中國國內的“貧困縣”一樣，拒絕脫帽，是不可持續的。

作為簡要的歸納，我們國家在國際上走過了一個過程，我們這本書要研究的是邁向2049的政策選擇。經濟外交有很多的目的，有時候有地緣政治因素，有時候有應對安全方面相關的，核心的目標必須是如何避免落入中等收入陷阱。