幾經難産的歐盟“復蘇基金”

文丨董一凡  中國現代國際關係研究院歐洲研究所學者

7月17～21日，歐盟特別峰會在比利時布魯塞爾召開，歐盟27個成員國的領導人圍繞歐盟委員會提出的“復蘇基金”事宜進行了艱苦的討價還價。峰會原計劃在18日結束，但由於各方分歧過大而延長到了21日。經過連續數日持續到淩晨的對決，歐盟各國領導人終於達成了妥協。

千呼萬喚始出來

長期以來，歐盟難以在共同財政領域取得突破，甚至每七年制定一次、負責分配歐盟經常性開支的歐盟共同預算框架也經常難産。新冠肺炎疫情在歐洲暴發後，迅速給歐盟的政治、經濟、社會、內部治理帶來嚴重衝擊，歐委會預計2020年歐盟經濟或出現8.3%的大幅衰退。歐盟及各成員國在採取緊急的財政和貨幣政策對衝同時，也開始尋求在歐盟層面制定大規模經濟刺激計劃。3月份以來，歐洲理事會主席米歇爾和歐委會主席馮德萊恩等歐盟機構領導人多次呼籲制定大規模經濟救助計劃。

歐洲一體化的兩大“發動機”德國和法國也積極發揮了引領作用。5月18日，兩國共同提出一項歐洲後疫情時期經濟復蘇聯合倡議，核心內容是建議歐委會通過資本市場借貸籌集5000億歐元，建立一項“復蘇基金”，重點用於緩解受到新冠疫情衝擊最嚴重成員國的經濟困境。在德法拋出倡議後，5月27日歐委會出臺名為《歐洲時刻：為了下一代的復蘇和修復》的大規模經濟倡議，提出通過歐委會發債形式籌措7500億歐元規模的“復蘇基金”。歐委會的倡議相較于德法提出的版本將“復蘇基金”的規模加以擴大，還提出了贈款之外的貸款型支援方式。同時，歐委會提出“復蘇基金”也要在綠色和數字轉型、氣候變化、促進創新等領域進行投入，著眼歐盟未來國際競爭力和影響力。

然而，“復蘇基金”卻引發了被稱作“節儉集團”的瑞典、丹麥、奧地利和荷蘭四國的強烈反對。歐盟特別峰會上，“節儉集團”和南歐國家彼此針鋒相對，前者在芬蘭的加盟後更趨強硬，要求大幅削減“復蘇基金”的贈款配額，同時制定嚴格的結構改革條款和“法制條件”，遭到南歐、中東歐國家的廣泛抨擊。會議的重心也迅速轉向勸導“節儉集團”達成共識，米歇爾、馮德萊恩、默克爾和馬克龍等領導人轉向與各成員國進行雙邊對話以彌合分歧，歐盟峰會按慣例為期兩天的會期也因此不斷拉長。有媒體報道馬克龍和奧地利總理庫爾茨甚至因意見不和而“拍桌子”互相指責。經過了“不達成協定就不結束會議”式的鬥爭後，布魯塞爾終於在21日淩晨傳出了妥協達成的訊息。

歐洲一體化的新突破

危機驅動是歷史上歐洲一體化向前推進的重要邏輯。相較于歐債危機期間歐盟出臺救助重債國的“歐洲穩定機制”，此次應對新冠疫情衝擊的“復蘇基金”倡議在歐盟財政一體化諸多方面取得顯著進展。

首先，“復蘇基金”在共同債務問題上取得突破。以歐盟或歐元區共同名義發行債務一直是成員國間在共同財政政策方面分歧的核心。歐債危機爆發以來，歐盟特別是南歐國家不斷提出應以歐盟名義發行主權債務。但相關倡議屢次因德國、荷蘭等國反對而作罷。南歐國家認為，以本國主權擔保在金融市場發行國債利息過高，歐盟整體發行債券將拉低債息，同時歐盟能在一定程度上為債務“兜底”。歐洲北部國家則認為共同債務將使他國搭本國信用良好的便車享受低融資成本，將助長歐盟內部過度借債之風。此次“復蘇基金”以歐委會名義發債，事實上是變相啟動了共同債務，即以應對危機名義突破債務一體化方面的限制。部分輿論認為“復興基金”的達成具有突破性意義，甚至將其與美國獨立後首任財政部長漢密爾頓主持聯邦政府整合各州債務和財政相比較，將“復蘇基金”的提出比作“歐洲的漢密爾頓時刻”。

其次，歐盟在財政事務上獲得新權力。長期以來，稅收和預算權被視作國家權力的象徵，使得各成員國對將這些權力上交歐盟持保留態度，特別是財政狀況較好的成員國。目前，歐盟的財稅權力較為有限，僅以成員國對共同預算的貢獻及特定稅收組成的“自有財源”構成其多年期預算的基礎。2014～2020年歐盟多年期預算規模僅為9599.8億歐元，與歐盟27國僅2019年一年就高達6.5萬億歐元的財政開支相形見絀。而此次“復蘇基金”明確提出“主要用於受疫情衝擊最嚴重的國家和地區”，並準備以歐盟名義對第三國徵收邊境碳稅和數字稅來充實“自有財源”，這就意味著歐盟在徵稅和財政轉移支付方面的權力都得到了擴大。

其三，主要大國落實了推動歐盟發展的雄心。近幾年，德法兩大歐盟領導國家面對國際形勢變化和歐盟內外挑戰，共同領導歐盟團結自強的意願不斷增強。但在涉及真金白銀的財政債務問題上，德國面對法國的各種提議總以“開放的態度，緩慢的動作”來回應。此次，面臨新冠疫情給歐洲帶來的前所未有嚴重衝擊，下半年擔任輪值主席國的德國終於部分突破了本國私利，拿出了引領歐盟的魄力。

與最初設想存在差距

在最終達成的“復蘇基金”中，贈款規模從歐委會建議的5000億歐元降至3900億歐元，貸款部分則從2500億升至3600億歐元，貸款的利息部分將於2021～2027年間償還，本金則在2028～2058年間償還。從領域看，用於經濟和疫情救濟的“恢復與韌性工具”（RRF）佔大頭，達6725億歐元，其餘則流向醫療救濟、科研支援、公共投資、農村發展、落後地區綠色轉型及民事保護等。在RRF分配中，贈款部分的70%將於2021～2022年劃撥，其餘則在2023年進行分配，而每個成員國獲得的貸款部分不能超過其國民總收入（GNI）的6.8%，以防止出現債務不可持續的情況。可以看出，“復蘇基金”在分配方式上向“節儉集團”進行了大量妥協，但贈款規模仍未徹底倒向“節儉集團”提議贈款和貸款各佔一半的立場。作為對歐洲北部國家的補償，2021～2027年歐盟多年期預算大幅提升了對“節儉集團”的“返款”力度，其中奧地利從2.82億歐元上升至5.65億歐元，荷蘭的從15.7億歐元升至19.2億歐元。同時荷蘭還為歐洲北部國家爭取到了“緊急剎車權”，即A國有權根據B國結構改革的前景，叫停“復蘇基金”對B國的財政轉移。

總的來看，“復蘇基金”經過多方妥協後達成的協議與歐盟最初的政策設想已經出現差距，其雖然取得了很多突破，但仍存在很多問題。首先，“復蘇基金”本身屬於挽救經濟、助力增長的暫時性措施，與形成以共同債務代替各國主權債務的常態化機制仍相差甚遠。新冠疫情引發的經濟危機也具有特殊性，其主要是因為疫情的暴發擾亂了經濟的正常運作，並非單憑財政擴張即可應對。在綠色和數字化轉型等長遠發展領域，歐盟雖提出將短期復蘇和著眼中長期發展動能相結合，但相應投資和需求拉動亦並非能夠一蹴而就，“復蘇基金”在這方面的支援力度也難以預估。

責編：李曉曼