推動收縮型中小城市精緻化發展

收縮與增長一樣，是城市發展到一定階段的必然現象，兩者辯證統一于長時段的城市發展之中。推動收縮型中小城市向精緻化發展，應當摒棄“城市必須增長”的慣性思維，一方面通過空間集聚和功能優化等措施，保持城市活力，挖掘潛在動力，提升區域效率，應對人口流失，另一方面做好“加減法”，有增有減、以減促增，通過量的減少來實現質的提升。

日前發佈的《2019年新型城鎮化建設重點任務》首次提出“收縮型中小城市”概念，要求這類城市“瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中”。這是國家優化城鎮化佈局、推動城市高品質發展的重要部署，為收縮型中小城市指明瞭精緻化的發展方向。

城市的發展應符合城市發展的一般規律，都有其産生、發展、變化的階段性特徵。收縮與增長一樣，是城市發展到一定階段的必然現象，今天的增長並不意味著明天就不會收縮，今天的收縮也不意味著明天就不會重新增長，兩者辯證統一于長時段的城市發展之中。收縮型中小城市要走向精緻化，需要從思維、理念、措施三個方面做好準備、紮實推進。

摒棄“城市必須增長”的慣性思維，理性看待城市收縮現象

調研發現，有些人接受不了城市收縮，一定程度上是由於其觀察城市發展的時間段不夠長、視野不夠廣，仍然拘泥于“城市必須增長”的慣性思維。從歷史維度上看，城市收縮並不鮮見。相關研究表明，在20世紀90年代，全球1/4以上的大都市區經歷了以人口流失為主要表徵的城市收縮。從世界範圍來看，城市收縮也是一種常見現象。美國、德國、英國、日本、巴西、南非等國家同樣存在許多收縮城市，芝加哥、底特律、匹茲堡等美國“鐵銹地帶”的城市，人口流失甚至到了非常嚴重的地步。

目前，“收縮”已經成為我國部分城市的一種發展常態。相關研究表明，我國有不少城市面臨不同程度的城區常住人口流失，可以歸為廣義上的“收縮型城市”。應當摒棄“城市必須增長”的慣性思維，認識到收縮與增長一樣，都是城市發展的一種常規化的形態和過程。同時，還要厘清收縮、衰退、城鎮化之間的關係，避免思維誤區。一是收縮是一個中性概念，是對城市發展現狀和趨勢的客觀描述，不能將其與帶有消極色彩的衰退混淆。衰退必然導致收縮，但收縮並不一定意味著衰退。根據相關研究，與許多國外城市動輒流失一半人口不同，我國收縮型城市人口流失的比重較小，10年內的人口流失比例最多不超過8%。一般情況下，這個規模的人口流失不會影響城市正常發展，更談不上城市衰退。二是收縮與我國的城鎮化進程並不矛盾，而是城鎮化的一部分。不能將城鎮化簡單地理解為農村人口進入城市，它還包括人口在不同城市之間的流動。有些城市的就業前景、基礎設施、公共服務、自然環境相對較好，城市的集聚效應就會顯現；有些城市在這些方面相對較差，流出的人口就會多一些，成為“收縮型城市”。

樹立“精明收縮”理念，積極應對城市收縮趨勢

收縮本身不是問題，問題在於城市規劃和政策制定是否已經做好準備，是否符合當地經濟社會發展實際。此前較長時間內，城市收縮只是學術界討論的話題之一，並未引起城市規劃者和政策制定者的足夠重視。各地城市基本採取增量預設，即在城市規劃和政策制定之前，已經預設的前提是城區常住人口將會持續增長，建成區需要不斷擴張。這顯然與部分城市正在收縮的現實不符，也導致了人口流失與建成區擴張並存的悖論，一方面是人口流失，另一方面卻是“攤大餅”式的週邊擴張，拉低了人口密度和土地資源配置效率，出現了低密度擴張等問題。

應對城市收縮趨勢，不妨借鑒“精明收縮”理念。該理念的核心要義，是通過空間集聚和功能優化等措施，保持城市活力，挖掘潛在動力，提升區域效率，應對人口流失。有些城市的實踐證明，與通過基礎設施建設、房地産開發等措施吸引外來人口相比，選擇“精明收縮”城市發展理念所付出的成本更小，更能夠保證當地居民的生活品質。

選擇“精明收縮”是一種順勢而為、積極主動的理念調整。在我國經濟結構轉型升級、戶籍制度改革加速推進、高鐵交通網路覆蓋率逐步提高的大背景下，許多城市的人口流失趨勢在短期內較難改變。同時，我國城市收縮的程度較小，還有大量農村人口準備進入城市，為城市理念提供了足夠的調整空間。放棄增量預設，選擇“精明收縮”，既是適應城市發展現狀和趨勢，又是主動選擇的理念調整，能夠為城市規劃和政策調整提供合理的理念支撐。

“精明收縮”應因地制宜。城市收縮的主要特徵和關鍵指標是城區常住人口流失，但其背後的形成機制卻複雜多樣。我國與歐美國家城市收縮的時代背景和具體情況不同，不宜照搬其“精明收縮”的具體措施。現階段，導致我國城市收縮的主要原因包括資源枯竭、産業轉型、附近大城市吸引人才外流，等等。各地在制定城市規劃和公共政策時，應當結合實際情況，靈活有效地借鑒“精明收縮”理念。

做好城市發展“加減法”，有效解決城市收縮問題

高品質的城市發展，高品質的市民生活，是城市發展的最終目的。收縮型中小城市既不能只增不減，也不能只減不增，而是應該做好“加減法”，有增有減、以減促增，通過量的減少來實現質的提升。

一是應明確存量預設。貫徹落實“嚴控增量、盤活存量”要求，放棄“攤大餅”式的擴張方式。在城市規劃和政策制定之前，將城區常住人口保持穩定或者一定程度的減少作為前提預設。嚴控土地供給，不再通過大規模的基礎設施建設和房地産開發來吸引外來人口，放棄短期內的“人口再增長”策略。

二是應引導人口和公共資源向城區集中。積極引導有能力在城區穩定就業和生活的農業轉移人口、進城務工人員、郊區人口等向城區集中，打造緊湊型城區空間格局。減少城區邊緣的無序開發，優化建築和土地，實現集約使用。通過建設公園綠地等方式有效利用閒置、荒棄的土地。

三是應提高城區經濟社會發展品質。把“小而強”“小而美”“小而精”作為城區發展方向。關注後續産業支撐和潛在發展動力，通過優化産業結構來增強城市的産業競爭力。轉變政府職能，改善營商環境，增加公共資源供給，優化公共資源佈局，提高公共服務品質，實現經濟社會效益的整體提升。

四是應提升城市品質和魅力。結合經濟、文化等方面的比較優勢，突出商業服務、旅遊休閒、文化傳統等方面的特色。有條件的城市可以打造特色山城水城和人文魅力之城。打造與城市定位相協調的城市風貌、建築風格、建築色彩，彰顯建築文化特色。