如何完善上海無障礙環境建設

無障礙環境（barrier-free environment）是為保障殘疾人、老年人等行動不便的弱勢群體在居住、出行、工作、休閒娛樂時，能夠自主、安全、方便地通行，使用設施和獲得資訊、服務而提供的各項條件。本調研課題旨在和大家一起學習了解無障礙環境的發展背景，和大家一起領會理解完善無障礙環境建設的意義，和大家一起分析破解無障礙環境建設過程中的主要障礙。

一、無障礙環境的發展背景

人類社會最早的“無障礙”理念産生於20世紀50年代末的北歐，該理念認為:“只以健康人為中心的社會並不是正常社會，要使殘障者‘正常化’、‘回歸主流社會’，就必須調整過去只以健康的成年人為服務對象的建築標準，將殘障者的特殊需求納入建築設計考慮的範圍內，以消除城市環境中的物質障礙”。隨著無障礙觀念被社會接受，保障無障礙環境實現的技術標準和法律法規也逐步建立起來。1961年，美國國家標準協會公佈了《使殘障者易於接近和使用的美國建築物及設施設計標準》。該《標準》是美國乃至全世界第一部無障礙環境設計標準，這些設計標準後來又通過立法具有了強制性效力。此後的幾十年間，英國、日本等幾十個國家和地區也相繼制定了相關設計標準和法律法規。

我國于1982年將“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”寫入《憲法》。1984年3月中國殘疾人福利基金會成立，並立即開始改善殘疾人社會環境的工作。同年4月的全國兩會上，部分政協委員提出了《在建築設計規範和市政設計規範中考慮殘疾人需要的特殊設置》的提案。

根據該提案，建設部、民政部、中國殘疾人福利基金會于1986年7月共同商定編制了我國第一部《方便殘疾人使用的城市道路和建築物設計規範（試行）》，國務院于1989年4月正式批准了該規範。這標誌著我國無障礙建設在理念和設計標準方面開始起步。2001年，國家發佈《城市道路和建築物無障礙設計規範》作為行業標準;自“八五”至“十三五”的國家計劃綱要也都規定了建設無障礙設施的任務與措施，將執行《城市道路和建築物無障礙設計規範》納入基本建設審批內容，從此無障礙設施建設有了程式強制性。這標誌著我國無障礙建設在設計標準和法制化方面的全面進步。2008年4月24日，全國人大常委會通過了修訂後的《中華人民共和國殘疾人保障法》，“無障礙環境”已列為第七章，內容增加到7條。2012年，國務院頒布《無障礙環境建設條例》，為貫徹執行該國務院條例，同年住建部批准新版的《無障礙設計規範》發佈實施。2018年，交通運輸部、住房建設部等五個部門發出《關於進一步加強和改善老年人殘疾人出行服務的實施意見》，對加快無障礙交通基礎設施建設和改造提出了具體要求。這標誌著我國無障礙建設的設計標準和法律制度在物質內容和技術手段上從“設施”擴展到“環境”，在適用主體上從8500萬殘疾人擴展到2.5億60歲以上老年人。2006年12月13日，第61屆聯合國代表大會正式通過第一個保障殘疾人權益的世界公約《殘疾人權利國際公約》，標誌著殘疾人權利保護新紀元的開始。我國參與了《公約》草案的擬定，並首批成為締約國。由此，完善無障礙環境建設的這些條款已經成為我國履行國際公約的義務。

二、無障礙環境與每個人息息相關

（一）中國夢也是殘疾人、老年人的夢

歷史潮流、發展背景明確告訴我們，無障礙環境已經成為殘疾人、老年人對美好生活的嚮往目標，無障礙環境是否完善，關係到各級政府對殘疾人和老年人是否格外關心格外關注的問題，關係到包括殘疾人的夢、老年人的夢在內的中國夢能否實現的問題，加強和完善無障礙環境建設是有障礙人群實現中國夢的基本保證。

（二）完善的無障礙環境是卓越的全球城市的重要構成和標誌

無障礙環境建設的國際背景已經顯示:現代化國際大都市的“卓越”品質和“溫度、魅力、吸引力”特徵與無障礙環境的完善密切相關，且無障礙環境建設也確實需要“以繡花般的細心、耐心和卓越心”來加強和完善。完善的無障礙環境是卓越的全球城市的基本構成和重要標誌。

（三）每個人早晚都會需要和進入無障礙環境

世界衛生組織的有關研究表明: “殘疾人的數量隨人口的增長、醫療的進步以及老齡化在持續增長，而預期壽命超過70歲的國家，平均每人有8年，即11.5%的生命是在殘疾中度過”。

按照聯合國劃分標準，一個國家或地區65歲及以上老人佔總人口的7%，該地區即視為老齡化社會，而上海老齡化率已經達到14.3%。這兩組反映人生規律的數據足以説明:為殘疾人和老年人服務的無障礙環境建設是與每個人息息相關的國計民生大事。

從這個意義上説，不僅每個殘疾人和老年人現在需要無障礙環境，每個健康人和青壯年人也早晚都要進入無障礙環境。

三、上海無障礙環境建設方面存在的問題及原因分析

（一）上海無障礙環境建設方面的一些問題現象

據中消協、中殘聯于2017年發佈的百城無障礙設施調查體驗報告顯示，大家對無障礙設施整體滿意度只有70%。課題組成員在調研中也看到、聽到了一系列上海無障礙環境建設方面的問題現象，如：龍陽路、芳華路等地鐵出入口到地面的最後“關頭”缺乏無障礙坡道;無障礙公交大客車缺乏;盲道建設覆蓋不足，雁蕩路步行街（自淮海中路至南昌路）都沒有盲道;沿途有多個大型社區的三魯公路因為改造而取消原有的盲道;虹梅南路春申路出現盲道撞墻等問題;上海的政府規章《上海市無障礙設施建設和使用管理辦法》已經遠遠滯後，與上位法嚴重脫節，至今尚未修改……

（二）對問題現象的原因分析

導致這一系列問題現象的主要原因是什麼? 無障礙環境建設的主要障礙在哪? 課題組成員為此分別走訪了市殘聯、市老齡委、市住建委，到府討教後，課題組認為，導致上述一系列問題現象的主要原因有以下幾個方面:

首先，對無障礙環境的建設和維護普遍缺乏“優先意識”。現在，各行各業都強調自己的重要，於是就根據重要程度排序，排到最後，無障礙環境問題總是落後的，而且永遠落後。排序落後就很難得到有限的資源來加強和完善無障礙環境。其實無障礙環境問題根本就不是一個“是不是重要”以及“有多少重要”的問題，應該是一個“優先”問題! 國際上現代的無障礙設施環境有一個最醒目的標識就是“priority”，這個詞翻譯成中文就是“優先”。無障礙環境的生命在於“優先”。 因為沒有“優先”，無障礙停車位就會沒有，有了也會被佔用;因為沒有“優先”，盲道就會被佔，就會撞墻;沒有“優先”，就沒有完善的無障礙環境。

其次，政府統籌運作無障礙環境建設工作的領導體制形同虛設。我國近幾年來，從中央到地方各級政府都已先後建立了無障礙環境建設聯席會議制度，作為統籌運作無障礙環境建設工作的領導體制。遺憾的是，本市理應發揮統籌領導作用的無障礙環境建設聯席會議近幾年都未開過。領導體制形同虛設，必然導致相關工作無序自流。

第三，無障礙環境建設工程設計的監管機制存在嚴重缺陷。比如，前述大量的問題現象源於無障礙設施的工程設計缺乏系統性協調和連結，因而在無障礙設施工程設計的監管機制上，應該加上系統性認證環節，但現在缺乏這個必要的認證環節。再比如，目前政府對所有建設工程設計的監管是交由專業機構審圖，但這些機構只審強制性標準是否達標。而住建部的《無障礙設計規範》中，屬於強制性標準的有六條，其中五條是有關安全事項的，僅有的一條是關於安裝無障礙電梯的。《無障礙設計規範》中強制性標準的缺乏，導致審圖監管形同虛設。無障礙設施工程設計的監管機制的缺失必然導致一系列後續施工、維護、改造因先天不足而帶來使用體驗度不盡如人意。

第四，強制性保障無障礙環境的法治環境嚴重滯後。上海曾在2003年于全國之先制定發佈了《上海市無障礙設施建設和使用管理法》。但在2012年國務院頒布《無障礙環境建設條例》，將我國無障礙建設的內容和技術範圍從“設施”擴展到“環境”後，該管理辦法已經與上位法嚴重脫節，至今遲遲未作修改。立法滯後，相關執法和守法必然落後。

四、關於加強和完善上海無障礙環境建設的三點建議

首先，以確立無障礙環境的“優先意識”為先手，建議市領導儘早在合適的時日安排視察無障礙環境建設示範場所（上海虹橋綜合交通樞紐的高鐵站和機場地區，上海迪士尼旅遊度假區）和問題場地（前有提及），借此倡導各級領導和相關部門對無障礙環境建設確立“優先意識”，強調無障礙環境與中國夢、與卓越的全球城市、與每個人息息相關，並通過主流媒體的有效宣傳，提升、更新無障礙環境建設的認識環境。

其次，以激活無障礙環境建設工作的領導體制為抓手，建議市政府精心籌備召開上海市無障礙環境建設聯席會議，並以此為抓手，強化對上海無障礙環境建設的頂層設計和統籌領導，尤其要進一步明確市政府主管領導和各相關部門的責任人，明確無障礙環境建設工作的指導思想，明確無障礙環境建設對卓越的全球城市建設的配套目標，明確上海近中期關於無障礙環境建設的工作要點。

第三，以修訂《上海市無障礙環境建設管理規定》為推手。上海于2003年制定的《上海市無障礙設施建設和使用管理辦法》目前既同上位法嚴重脫節，也滿足不了無障礙環境新發展的保障需求。依託該規章的修訂過程，可以全面推動政府各相關部門對上海無障礙環境建設工作的方方面面進行梳理研討，並在此基礎上遴選、優化各項管理職責分工和各項管理行為準則。

以上三手（先手、抓手、推手）都是牽一髮動全身的工作，有利於全面提高政府各部門對上海無障礙環境建設的管理水準，有利於全面完善上海無障礙環境建設的保障措施。我們相信，上海的無障礙環境建設在上海各級政府及其相關部門“繡花般”的精細管理下一定會更加完善。一個完善的無障礙環境也一定會使上海展現卓越，呈現溫度、魅力和吸引力。