矯旭東 國務院發展研究中心中國農村勞動力資源開發研究會研究部副主任、同濟大學博士後
改革開放40年來，中國經濟建設取得了世人矚目的成就，但同時，經濟發展帶來的資源大量消耗和環境污染，對人民身心健康造成嚴重威脅，特別是在北京、上海等人口集聚的大城市，“廢棄物圍城”已成為與百姓生活息息相關的頭等大事，成為困擾城市發展和人民美好生活的重大突出問題。
長三角是人口密集和經濟發達地區，隨著人民生活水準的提高，廢棄物産生量與日俱增，給長三角帶來巨大的環境安全隱患，特別是近年來頻發的固廢跨省非法轉移引發各界高度關注。當前長三角廢棄物處置已成為制約區域經濟發展的突出短板，成為新時期我國區域環保工作的重點和熱點。加強區域間協同管理，通過推動長三角一體化協同處置，合力解決廢棄物資源化、實現長三角一體化高品質發展已迫在眉睫。
長三角廢棄物處置的現狀及問題
（一）長三角廢棄物的處理現狀
作為“世界第六大城市群”的長三角地區，包括上海、江蘇、浙江“兩省一市”，擁有26個城市組成的城市群，地理環境優越，經濟基礎雄厚，是我國重要的經濟增長點和經濟核心區，為帶動全國經濟發展做出了重要貢獻。作為中國經濟社會發展的領頭羊，長三角地區在取得經濟高速增長的同時，也面臨著嚴峻的資源環境壓力。
以上海市為例，2017年上海市環衛系統統計的生活垃圾清運量為899.5萬噸，佔全國總量的4.4%，是中國垃圾産生量最大的城市。2005-2017年，上海市生活垃圾産生量年均增速為3.1%。特別值得關注的是，近三年，上海市垃圾産生量平均增速甚至接近7%。分地區來看，近幾年江蘇工業固廢超過浙江、上海，呈大幅增長態勢，年均增長10.43%。整個長三角地區來看，近年來工業固廢持續增長，從2000年的4388.8萬噸增長到2009年的11048.7萬噸，十年間增長了152%。
近年來，隨著快遞、外賣行業的迅猛發展，廢塑膠等各類包裝廢棄物産生量快速增長。據統計，2017年上海市廢塑膠本地資源化利用率僅為17%，廢玻璃、廢紙等大量廢棄物流入長三角周邊非正規渠道，給長三角區域造成很大的環境污染風險。在基礎設施建設上，長三角很多城市廢棄物處理設施處於滿負荷或超負荷運轉。目前，上海市生活垃圾末端處理能力已達900萬噸/年，其中焚燒處理能力為485萬噸/年，且在繼續擴建。近年來固廢污染事件頻發，2017年安徽破獲長江沿岸跨省傾倒7000噸危險廢物案。
總的來看，長三角地區廢棄物處置情況不容樂觀。非法轉移傾倒固廢事件嚴重影響了區域生態安全和人民群眾身體健康。
（二）長三角廢棄物處置存在的問題
長三角城市群面臨廢棄物産生量大、人口密度大、流動人口多、土地緊張等客觀因素，區域廢棄物處置難題主要體現在以下幾個方面：
1.體制機制不完善，全程廢棄物分類處置銜接不暢。首先，在源頭分類環節，由於垃圾桶分類標識設置不夠“通俗、易懂”、居民分類知識缺乏、小區缺少有害垃圾投放設施等因素，導致群眾真正參與垃圾分類的積極性差，垃圾分類基本停留在“口號響，行動差”的層面；其次，在垃圾收運環節，受經濟利益驅動，低價值、無價值的品種如廢玻璃、廢電池、廢節能燈等無人回收，混入生活垃圾中造成環境污染；最後，在末端處置環節，由於前端回收、中端收運環節分類不暢，導致末端資源化利用率低，基本上僅限于焚燒和填埋兩種方式，資源浪費嚴重，環境成本高昂。
2.城市用地緊缺，回收站、分揀中心、末端處置項目落地難。再生資源回收體系建設、垃圾分類處理等從回收網點，到收集轉運，再到分揀加工，最後到末端處置利用的全流程，都需要一定的用地空間保障。以上海市為例，城市規劃範圍越來越大，上海的城市用地“寸土寸金”，導致上海市城區土地資源愈發緊張，流動人員被迫向城外轉移，嚴重影響到上海市廢棄物回收利用體系建設。存儲場地、分揀加工及處理利用的用地難題，成為制約長三角地區廢棄物回收處理的最大“痛點”。
3.區域協同性差，長三角城市群尚未形成廢棄物協同處置良性機制。近年來發生的跨地區非法轉移傾倒固廢問題，表面上是環境污染事件，深層次卻反映出各地存在著廢棄物處置壓力大和區域間協同性差等問題。一是上海、杭州等大城市廢棄物産生量大，在末端處置能力上存在明顯不足；二是城市間缺乏協同處置聯動機制，基本上都立足自身行政職能和本地利益，尚未形成統籌規劃，各家“自掃門前雪”，在廢棄物處置上存在“鄰避”效應；三是未形成區域間的良性補償機制，包括生態補償、利益共贏機制等。一方面上海、杭州等大城市土地資源稀缺、處置設施超負荷運轉；另一方面江浙、安徽部分城市土地相對充足、處理設施面臨“吃不飽”，區域間廢棄物處置未形成“共治共用”的良性機制。
廢棄物區域協同處置的國內外經驗
（一）國際成熟一體化區域注重廢棄物區域內流通，為行業管理提供模式借鑒
美國紐約灣區、舊金山灣區以及日本東京灣區等，與長三角區域相似，這些國際一流區域具有開放的經濟結構、高效的資源配置能力和強大的集聚外溢功能。紐約、舊金山、東京這些國際一流大都市與上海有相似之處，即“人多地少”，它們在廢棄物區域協同處置上，採取的做法是“區域內流通”，如上述灣區高度重視建築垃圾的區域內流通和資源化利用，核心城市與周邊城市建立密切合作聯動機制。一方面，核心城市為周邊城市提供一定的“環境補償資金”，為紐約、舊金山等大城市有序運轉減輕了空間用地上的負擔；另一方面，周邊城市利用土地空間優勢，承接大城市建築垃圾進行資源化利用，形成了良性合作機制，實現了共治共用。
（二）京津冀開展資源利用産業協同發展，為長三角地區探索了有效路徑
為貫徹落實《京津冀協同發展規劃綱要》，探索京津冀資源利用産業協同新模式，2015年工信部印發了《京津冀及周邊地區工業資源綜合利用産業協同發展行動計劃（2015-2017）》（簡稱《行動計劃》），為京津冀廢棄物協同處置探索了有效路徑。《行動計劃》立足京津冀協同發展重大戰略，以區域産業協同為主線，以資源利用為重點，以市場為導向，以基地、園區和重點企業為依託，以科技為支撐，以體制創新為保障，充分發揮京津市場優勢與河北資源優勢，推進區域間資源利用産業規模化、高值化、集約化發展，為長三角提供了參考借鑒。
與京津冀類似，隨著上海加工製造業的逐步轉移，上海為周邊地區利用廢棄物生産原材料提供了廣闊的市場空間，周邊地區再生資源企業也為上海産生的大量再生資源提供了消納場所和再生利用途徑。實施長三角一體化廢棄物區域協同處置，充分發揮各地優勢和潛力，構建區域資源綜合利用協同發展體系，有利於減緩長三角地區生態環境惡化趨勢，實現長三角一體化高品質發展。
對標全球，打造長三角一體化廢棄物“協同處置”全球典範
長三角城市群經濟活動交流密切、産業關聯度高，僅靠城市“單打獨鬥”難以徹底解決長三角地區廢棄物處置問題，亟須從實施長三角一體化發展國家戰略的高度，研究解決制約長三角區域綠色發展的關鍵問題，提出切實可行的廢棄物處置方案，為推進長三角一體化綠色生産生活方式、實現迴圈低碳發展做出積極貢獻，加快推動長三角更高品質一體化發展，更好地服務長江流域和國家發展大局。
上海作為中國改革開放的前沿陣地和經濟發展的龍頭地區，肩負著我國對外開放“國際大都市”形象的光榮使命。尤其是作為長三角的中心，繼續當好全國改革開放排頭兵、創新發展先行者，上海更是責無旁貸。當前，無論從城市自身轉型發展的態勢，還是從當前中央對城市規劃建設工作的要求來看，上海都必須比以往更加注重城市品質，全面深化改革創新，強化系統整合，聚焦重大現實問題，為中國區域綠色迴圈發展作出典範和更大貢獻。
通過全面分析發達國家和地區廢棄物處置經驗，對標國際，上海推進，聚焦長三角一體化發展面臨的資源環境瓶頸，圍繞當前長三角一體化進程中的“垃圾圍城”、廢棄物污染等公眾關注的焦點、熱點，以問題為導向，找準問題，解決難點和痛點，從發展理念和方式、管理模式以及市場化機制等方面入手，研究提出基於政府、企業與社會共治的長三角一體化城市廢棄物“區域協同”綜合治理對策，可以更好地為長三角一體化高品質發展服務。
推進長三角一體化廢棄物區域協同處置的對策建議
發達國家和地區的經驗表明，垃圾分類、廢棄物處置是一項複雜的系統工程，同時具有高度的關聯性，需要從頂層設計、市場化及協同機制等方面研究提出系統解決方案。為此，從長三角一體化廢棄物協同處置全産業鏈出發，提出以下建議。
（一）強化制度頂層設計
1.建立長三角一體化廢棄物區域處置行動計劃。建議參考國外和京津冀一體化廢棄物協同處置既有經驗做法，在充分溝通協商的基礎上，上海市與蘇、浙、皖等地積極探索長三角區域環境保護合作機制，上報中央統籌制定長三角一體化廢棄物協同處置行動計劃。請國務院指定相關部委牽頭，成立長三角廢棄物協同處置領導小組，編制《長三角一體化廢棄物區域協同處置行動計劃》。
2.成立長三角一體化廢棄物協同處置專家諮詢委員會。邀請國內行業知名專家對長三角廢棄物問題進行調查研究、把脈問診，根據長三角實際情況，從長三角一體化高品質發展的高度系統謀劃，制定切實可行的城市群廢棄物處置空間規劃及協同處置方案，強化區域廢棄物污染聯防聯控，按照“誰受益、誰補償”的原則制定橫向生態補償機制，形成研究報告，向國務院提出政策建議。
3.將長三角廢棄物處置納入長三角區域合作機制工作範疇。目前，長三角已建立了滬蘇浙皖三省一市共同參加的“三級運作、統分結合”區域合作機制。同時，在區域生態環境聯防聯控方面，三省一市已聯合製定了《長三角區域大氣和水污染防治協作近期重點任務清單》。固體廢物與大氣、水環境密不可分，為此，建議將長三角廢棄物處置納入長三角區域合作污染聯防聯控工作範疇，形成專項議題，進一步完善區域環境監管聯動和應急合作。
（二）堅持“政府”與“市場”兩手發力
區域廢棄物處置涉及政府、企業、公眾等多個方面，單靠政府或僅靠市場“一方力量”難以真正推動，須依靠政府和市場“兩手發力”。一方面，政府需要充分發揮規劃引領、政策引導、監督管理等作用；另一方面，需要堅持市場主體作用，發揮市場配置資源的決定性作用，突出各省市在資源、技術、人才、土地、資源環境條件等方面的不同優勢，解決廢棄物處理主體如政府、企業、社會力量間的決策協同、行動協同、利益協同、責任協同等問題，提出“政策”與“市場”相結合的“1234”系統解決思路，即：制定一項“誰生産誰再生、誰銷售誰收回、誰廢棄誰回收、誰污染誰付費”的生産者責任延伸制度；推進生活垃圾分類體系與再生資源回收體系“兩網融合”；完善城市廢棄物“全過程、全品種、全主體”的“三全”分類責任主體；打造以物質流高效有序、價值流增值共用、資訊流便捷透明、環境流綠色無害為目標的“四流”順暢的管理體系。
（三）建立以市場化為導向的協同治理長效機制
發達國家和地區成功的廢棄物處置經驗，很重要的一條就是以市場為主體，堅持以市場化手段治理廢棄物。從廢棄物處置全産業鏈看，前端垃圾分類環節，應充分發揮企業在應用物聯網、大數據等科技手段方面的商業智慧，支援企業開發手機APP，依託“網際網路+”開展線上線下回收，探索新型商業回收模式；中端收運分揀環節，城市相關管理部門應從用地規劃、特許經營權等方面進行制度改革與創新，依託生活垃圾轉運站，因地制宜、循序漸進地對部分場所進行改建、擴建、新建，讓企業處理廢棄物“有地可用”，打通企業在廢棄物處理中間環節的“腸梗阻”；末端處理環節，長三角地區已涌現出一批資源環境高科技企業，應充分發揮此類龍頭企業的技術優勢，切實解決企業在項目用地、立項、環評等方面的實際困難，讓企業可以長期市場化運營“有錢賺”，發揮其環境治理的市場化優勢，為解決長三角廢棄物處置問題樹立行業標桿。
（四）合力推動建立區域協同處置的“五共”機制
面對長三角日益增長的廢棄物，單靠上海、杭州等“一市之力”將無法應對，亟須匯聚各方力量，合力推動建立長三角區域一體化協同處置“五共機制”。
一是污染共治。行政區域有地域之分，區域環境則不同，環境污染最大的特點就是“一地污染，殃及周邊”。因此，在長三角廢棄物處置這一問題上，各省市、城市間應摒棄思想上的“行政區域”之分，樹立“污染共治”的理念，按照協同共治的原則，共商、共議、共謀區域廢棄物協同處置之道。
二是成本共擔。廢棄物跨地區非法轉移傾倒反映出環境成本高、違法成本低等問題。建議參考國外和京津冀協同治理經驗，上海、杭州等大城市與周邊地區通過友好協商，核算廢棄物處置成本，進行成本分攤，共同投資建設廢棄物處置設施，切實解決上海市廢棄物處理“無地可用”而周邊其他地區對廢棄物“敬而遠之”這一最大痛點。
三是資源共用。傳統單一的廢棄物處置措施存在一定的技術瓶頸或市場應用局限性，環境成本高，無法形成市場效益，長三角城市群可以結合各自産業特點和廢棄物特徵，通過實施城市群産業廢棄物綜合利用區域聯動，如通過建設水泥窯協同處置固廢項目等，強化資源迴圈利用産業間橫向耦合、生態連結、原料互供、資源共用，實現廢棄物由“單一治理”邁向“綜合利用”。
四是利益共贏。推動長三角一體化高品質發展，必須實現區域間互利共贏。對於城市廢棄物治理這一老大難問題，建議借鑒全國首個跨省流域生態補償試點——皖、浙兩省新安江流域水環境生態補償試點成功經驗，建立廢棄物跨省市生態補償機制，輸出地給予輸入地適當的經濟補償，補償標準根據環境治理成本以及市場行情靈活調整。
五是環境共建。環境治理是一把雙刃劍，治理不好會對生態環境造成污染，治理好了會“變廢為寶”，形成全新的環境樂園。因此，通過長三角一體化廢棄物區域協同治理，確保當地民眾受益，可以成為破解垃圾處理廠“鄰避效應”選址難的一劑良方。如通過垃圾焚燒發電，讓周邊群眾享受電價優惠，在垃圾焚燒廠附近建設主題公園，為群眾提供健身及娛樂休閒等公共服務，讓利於民。
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