城市發展要避免政績驅動“薄攤”餅

李鐵 中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家

長期以來，城市規劃專家一直反對城市“攤大餅”的發展模式，主張發展衛星城或者新城、新區組團式發展，並設計了一個個“美好的藍圖”。因此我國的一些城市管理者在制定規劃和實施開發建設的過程中，也比較推崇衛星城和組團的模式，但在實踐過程中大多並不成功。

按照城市發展的實際情況來看，城市沿著中心城區邊緣向外擴張，是絕大多數大城市發展的規律。從世界上幾乎所有超大城市的衛星圖上，可以清晰地看到城市擴張的印記和路線圖。可以説向外攤的發展模式是城市自然擴張的結果，而不是規劃師想像的模式。

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紐約都會區發展歷程。資料來源：李偉 、宋彥、吳戈，北京城市軌道交通長遠預期研究報告[R]

其實細想起來，規劃師是不考慮城市發展成本的，只是按照理想的思維模式去設計城市。甚至可以加上很多主觀色彩。但是城市的開發商和建設者以及所有經營者考慮的是更為現實的因素，例如交通基礎設施的成本，城市人口密度和交通設施配置，服務業規模效益和服務業成本，還有就業和生活半徑等原因。作為城市的管理者，更要考慮到一次性投入的資金規模可以開發多大空間，還要考慮居民對開發的承受能力和社會反饋等。正是基於經濟和社會因素，城市在緩慢發展歷史中，沿著城市中心慢慢地向外擴張，就會形成了城市的“大餅”。在空間上看著不是很好，佈局也比較混亂，但是城市卻十分繁榮。在這種“大餅”的模式下，城市的公共交通和基礎設施發達，人們出行十分方便。

那麼為什麼我們很多規劃師對“攤大餅”並不感冒？因為規劃師關注更多的是概念，例如生態走廊、綠化和視覺效應，中國的規劃師還有一個重要的體制背景，就是計劃經濟主導下的思維模式，可以憑著主觀計劃的投入模式來設計和規劃一個城市未來的發展。追溯中國歷史上的城市，特別是作為都市的城市，在規劃和建設中大多體現出強烈的官方色彩，按照風水和皇家或者各種官制的要求，形成方正的城市格局，基礎設施的配置在當時條件下也是井井有條。即使如此，在非規劃空間，例如皇城之外，在民間自發形成的城市延伸區域，經濟和方便的因素主導了這些城市區域的發展。當然由於基礎設施投入水準較差，這裡也往往是貧民集中居住的地方。如果我們從空中俯瞰，這些貧民居住的區域肯定是沿著城市主城區的邊緣向外擴展的。

想像一個城市十分容易，拿一些理想的概念來強調城市的未來也很容易，但是建設和開發一個城市是要考慮經濟和社會承受能力的。例如涉及的拆遷問題，與土地私有者的談判，開發項目對社區的影響，政府財政能力和開發商財務能力等。因此在絕大部分市場經濟國家的城市建設中，理想色彩可以讓位於現實，讓位於開發商和政府必須要面對的經濟和社會問題，也就導致了城市的規模越大，城市的餅狀色彩越濃。

在我國，絕大部分城市也在“攤大餅”。除了歷史因素外，我們的體制特點也培育了獨具特色的“攤大餅”模式。例如在一個城市的行政長官任期內，要確定自己的施政效果，肯定要解決兩個問題，一個是基礎設施建設，一個是招商引資增加GDP。前者的資金來源是要依靠房地産，後者的開發空間要求成本較低。因此一定要在城市邊緣進行開發，以便降低補償成本。當然要補償産業的招商引資成本，還得依賴房地産的開發。但是政府管理者的任期是有年限的，後任必須要面臨新的問題，是按照前任的思路繼續去開發，還是另辟一塊新的空間。按照中國的體制效率，前任三年之內的開發目標大多都可以實現。但是對後任來説，空間被前任填滿了，就必須要開發新的空間，還必須選擇新的發展方向。

如此下來，平均三年一個任期，管理者的輪換也涉及到發展空間的戰略思路必須要調整。幾十年下來，無數個任期的管理者開發了不同的空間，城市的空間規模發生了巨大的變化，城市的攤子也就鋪開了。這種城市大餅的形成，不是按照城市發展的一般經濟規律來實現的，而是遵循著傳統的城市發展模式，“管理者——政績要求——開發新區”週而复始地迴圈，但是在空間上則表現為空間面積的無限放大。如果從這個模式來探討中國的一些城市與國外城市形成的“攤大餅”的不同發展軌跡，最終形成的結果則是有些類同。

“攤大餅”的城市發展路徑會導致“餅”越攤越大嗎？其實不是。因為城市規模的無限擴張也會帶來新的問題，就是城市的成本也在增加，土地成本的上升會影響到工業企業的外遷，也會影響到城市中低收入人口的居民對住房的選擇。他們會到住房價格較低的郊區買房，因為房子距離城市越遠價格越便宜。城郊軌道交通的發展，彌補了空間距離、縮短了通勤時間，即便在距離城市較遠的地方購買住房，並不會耽誤太多進城就業或者消費的時間。城市空間格局也就相應發生了變化。我們注意到世界上發達國家的特大城市發展到一定規模後，沿城市邊緣發展的軌跡發生了變化，城市開始沿著軌道交通的路線向外呈樹枝狀擴展。沿著軌道交通的延伸方向，依託各交通站點的中小城市和小城鎮呈現出不同的組團。這種組團的發展模式是遵循著城市空間擴張的經濟規律而演變的，並不是城市規劃師在一種理想的空間模式下塑造出來的。而這些組團的另一個特點就是依託原有的中小城市和小城鎮。

東京都市圈軌道交通與人口密度。資料來源：鐵道部科學技術資訊研究所，國外典型大都市區域軌道交通發研究報告[R]

根據城市空間擴張的經濟規律，其實可以得出一個重要的結論。就是所謂的“攤大餅”並不是無限蔓延的，而是隨著城市擴張之後，邊際成本上升，城市通過軌道交通改變傳統的“攤”的發展模式，沿軌道交通呈樹枝狀擴展，依託原有的中小城市和小城鎮，自動形成城市組團。而不是人為地規劃出來的城市組團。

根據國際經驗可以得出一個結論，就是城市的空間發展模式要遵循經濟的規律，要考慮到城市擴張的成本，也要考慮企業以及居民或者服務業會根據成本自動選擇發展空間。如果忽視了這些成本問題和經濟規律，我們雖然制定了反對“攤大餅”的規劃方案，但是在現實之中一定會導致規劃和投資的失敗。這種教訓在“孤島式城市新區”或者組團城市規劃設計中已經屢見不鮮。

特別要值得注意的是，遵循經濟規律的城市“攤大餅”，是要在充分重視基礎設施投入成本和服務業發展成本的前提下沿著城市邊緣向外擴張的“厚攤”，而不是在各種政績和視覺的主觀意志下形成的城市四面擴張的“薄攤”。近些年我國的一些城市四面開花的粗放型城市發展的“攤大餅”模式，是一種嚴重浪費資源的“薄攤”模式。這也是在城市發展和規劃中要吸取的嚴重教訓之一。