張寧 西北大學絲綢之路研究院研究員
阿富汗和平進程通常指的是2001年10－12月美國發動阿富汗戰爭，推翻塔利班政權，扶持建立民選政府後，阿富汗國內各派政治力量（尤其是民選政府與塔利班之間）為實現國內和平而開啟的民族和平和解對話。國際社會始終支援阿富汗的主權、獨立、領土完整和國家統一，強調通過開展政治對話（不是軍事手段）實現所有阿富汗人之間的和解。但由於各方利益差異大，和平進程總是進展緩慢，有時還撲朔迷離。
一、安全形勢堪憂，穩定前景難測
由於美國並未真正徹底消滅塔利班等非法武裝，以至於國際社會承認的阿富汗中央政權始終未能全面掌控全國局勢。隨著國內外形勢發展，塔利班控制的區域不斷擴大。據聯合國秘書長報告顯示，截至2019年初，阿富汗政府僅能夠完全控制30％國土（122個縣），其餘70％被塔利班和極端組織控制。塔利班完全控制的縣有14個（約佔阿總面積的4％），另在263個縣（約佔阿總面積的66％，人口約1500萬）公開地積極活動，在政府控制區也有存在，只是未能大規模地公開活動，有時發動恐怖襲擊。
據阿富汗國防部透露，截至2018年10月，阿境內共有21個恐怖和極端組織，暴恐和極端分子總數達5．02萬人，其中境外分子8023人，規模最大的是塔利班（約3．8萬人），其次是與塔利班和基地組織關係密切的哈卡尼網路（約1．1萬人，主要在巴阿邊界附近活動），第三是伊斯蘭國。阿富汗政府和北約評估有2千多人（很多是原先巴基斯坦和基地組織的聖戰分子，其中70％來自巴基斯坦，14％為阿富汗人），但俄羅斯強力部門認為在阿富汗的IS成員（包括效忠者）達近萬人，其中戰鬥人員約7000人，後勤服務約3000人。
塔利班是阿富汗境內最大的反政府力量（非法武裝），也是造成阿富汗平民傷亡的最多的責任人。據聯合國駐阿富汗辦事處數據，2018年共有1．0993萬名平民傷亡（3804人死亡，7189人受傷），這是聯合國自2009年開始系統記錄以來一年中平民死亡人數最多的一年，比2017年增加5％。平民傷亡主要來自自殺性爆炸以及非法武裝與政府軍的武裝衝突，其中37％歸咎於塔利班、20％為IS及其效忠分子、14％為阿富汗國防和安全部隊、6％國際部隊，4％親政府民兵，10％歸咎於反政府武裝和親政府部隊的交火，但無法確定責任方，3％由戰爭遺留爆炸物或跨境炮擊等其他事件造成。
分析人士認為，外部介入是當前影響阿富汗和平進程的主要因素：1．美國與塔利班談判，這是決定能否阿富汗成立聯合政府的最關鍵因素。2．界定塔利班的地位和性質（是恐怖組織還是政治組織），這是影響地區成員合作的因素之一。3．巴基斯坦和阿富汗關係。很多人認為巴基斯坦支援塔利班，以至於阿富汗中央政府難以徹底消滅塔利班。4．中俄美大國地緣競爭。俄想讓美國像前蘇聯一樣陷入阿富汗，美想利用阿富汗消耗俄精力和干擾“一帶一路”。外部力量介入使得阿富汗成為大國全球戰略的一環，其自身無法掌握局勢走向。
二、美國與塔利班對話希望渺茫
塔利班2013年6月在卡達設立境外辦事處，被認為是啟動國際對話和阿富汗和平進程的重要一步。此後，塔利班通過卡達辦事處與美國等國際力量接觸和談判，提出四項主張：與美國直接談判，認為阿富汗中央政府是美國傀儡，沒有自主權，不值得與之談判；以伊斯蘭教法為基礎通過阿富汗新憲法；所有外國軍隊撤出阿富汗並制定撤軍時間表；釋放被關押的塔利班成員。塔利班始終認為自己是民族解放組織，美國和北約部隊是佔領軍，將他們趕出阿富汗是自己的責任。這也是塔利班能夠贏得很多地方支援的原因之一。但分析人士認為，其關於通過伊斯蘭憲法的要求在當前條件下幾乎不可能實現。
儘管塔利班已列入聯合國恐怖組織名單，但美國不認為塔利班是恐怖組織，這也是美國可以與塔利班談判的法律基礎。白宮發言人舒爾茨2015年1月28日在白宮例行記者會上表示：伊斯蘭國是恐怖組織，塔利班則是武裝暴亂組織（armed insurgency）。特朗普在2016年競選總統時曾提出從敘利亞和阿富汗撤軍，將節省的軍費用於國內基礎設施和經濟建設。2018年12月傳出特朗普決定從阿富汗撤出7000美軍士兵（約戰駐阿美軍的一半）的新聞，2019年1月特朗普表示：“如果阿富汗達成和平協議，美國準備好從該國撤出軍隊。”美國務卿蓬佩奧2019年1月在其推特上指出：“美國希望阿富汗實現和平解決，防止該國家繼續淪為國際恐怖主義溫床，並期盼美國的武裝力量回國。”美與塔利班談判的撤軍條件有二：一是要求塔利班承諾阿富汗不會再度淪為恐怖分子的基地；二是保留美軍駐阿富汗的永久性基地（作為交換，承諾為阿富汗戰後重建提供大力援助）。與此同時，為保障美從阿富汗撤軍後能夠維持地區影響力，美調整與中亞國家的合作策略，增加援助額度、組織參謀長會議、重建和平隊、擴大政治磋商範圍、加快“新絲路”戰略規劃的大項目建設。但這些措施讓中亞國家在與美國加強合作的同時，也懷疑美撤軍意圖，認為其希望減輕自身資金和責任壓力的同時，其搞亂地區穩定、遏制中俄、伺機圍剿伊朗的“初心”不變。
俄羅斯將塔利班視作抗衡IS等極端組織以及削弱美國影響的重要力量。儘管塔利班是俄官方判定的暴恐組織，但現在試圖使其合法化並非正式地承認它們，為其提供資助和軍事物資，邀請其參加莫斯科的副部長級別的阿富汗問題國際會議。2018年11月舉行的第二次會議不僅是塔利班代表首次參會，也是其與阿富汗“高級和平委員會”（由前總統卡爾扎伊領導）在國際平臺上的首次對話。分析認為，俄羅斯的目的是加深塔利班與美國及IS之間的矛盾，推遲IS等極端分子襲擊伊朗、中亞和俄本土的計劃，牽扯美軍從敘利亞和阿富汗撤軍進程，減輕烏克蘭方向的壓力。
俄羅斯和中亞學者預測美國與塔利班和談難以成功。阿富汗和平進程還要看2019年5月阿富汗總統選舉結果。阿富汗大部分民眾不反對現在的政權形式，但討厭政府官員中的“外國代理人”特徵（大部分政府高級官員都有海外背景），同時阿民眾已不可能再接受塔利班的“純粹伊斯蘭”國家治理方式。未來，雖存在塔利班重掌政權的可能性（所有外部力量不干涉的情況下才有這種可能），但最好的結局是中央政府與塔利班維持“和平”，甚至吸收部分塔利班進入政府任職，形成聯合政府。阿實現民族和解後，國內主要矛盾將從塔利班與現政權轉移到聯合政府與IS之間。伊斯蘭國可能成為攪亂地區安全的新源頭，以及境外勢力爭奪和利用的新對象。
三、上海合作組織是推動阿富汗和平進程的重要力量之一
為解決阿富汗問題，推動阿富汗與周邊國家在安全、經濟和政治議題上的合作，國際社會已建立若干對話磋商機制，比如聯合國“6＋2”外長會議（阿富汗的6個鄰國、俄羅斯、美國）、阿富汗問題伊斯坦布爾進程高官會（參與成員有14個阿富汗周邊國家、美英等16個域外國家、聯合國等12個國際和地區組織）、四方機制（巴基斯坦、阿富汗、中國、美國）、中阿巴三國外長會晤機制（中國、阿富汗、巴基斯坦）等。另外，烏茲別克曾于2010年提出“6＋3”會晤機制（阿富汗6個鄰國、俄羅斯、美國、北約）。
作為歐亞地區最重要的區域合作機制，上合組織成員國、觀察員國和對話夥伴國涵蓋所有阿富汗周邊國家。一方面，周邊國家深受阿富汗局勢外溢影響，比如毒品等跨國有組織犯罪和暴恐極端活動干擾地區穩定，交通和能源基礎設施落後使得中亞和南亞難以連成統一大市場、大國競爭等；另一方面，周邊國家也是助力阿富汗國內發展建設的最重要力量。比如投資援助、貿易往來、跨界民族等。沒有周邊國家的同意，阿富汗也難以真正實現國內和平。為推動解決阿富汗問題，上合組織于2005年11月建立“上海合作組織－阿富汗聯絡小組”，並在所有組織通過的文件中強調支援阿富汗保持和平穩定，鼓勵各方開展政治對話，加強國家治理，融入地區發展，尊重阿富汗人民自主選擇政治制度和發展道路的權利，推動實現“阿人主導、阿人所有”的政治和解。
從工作實踐看，上合組織及其成員一直在阿富汗和平進程中貢獻自己的力量，包括：1．努力維護地區穩定。支援阿國家安全部隊能力建設，增強阿自主防衛能力，積極打擊恐怖主義和毒品走私等跨國犯罪。目前，成員國與阿富汗各職能部門溝通交流順暢。2．積極支援和提供各種磋商平臺。推動各方對話，凝聚共識，建立信任措施。3．參與和平與重建。提供資金和物資援助，落實基礎設施建設項目，培訓學生和技工等。4．讚賞和支援聯合國阿富汗援助團工作，發揮聯合國作用。未來，上合組織及其成員將在上述領域繼續加強合作，推動阿富汗穩定和發展。
鋻於阿富汗國內的複雜形勢和力量架構，目前上合組織對阿富汗問題的基本態度：一是有限介入，不能全面介入，避免重蹈當前蘇聯的教訓，周邊國家主要提供幫助，阿富汗的爛攤子還應該由發動戰爭的美國自己為主收拾。二是決不允許外部勢力利用阿富汗搞亂整個地區，使阿富汗成為“第二個敘利亞或烏克蘭”。三是謹慎對待阿富汗要求成為上合組織正式成員的入會申請。（責任編輯：韓雅潔）
發表評論