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中國城市人口收縮:隱憂與應對

來源:財新網 | 作者:范毅 | 時間:2019-04-15 | 責編:李曉曼

范毅 國家發改委城市和小城鎮改革發展中心政策研究院副院長、研究員

最近城市人口收縮問題引起廣泛關注,有文章指出中國有五分之二的城市人口在流失,在國家發改委剛剛發佈的文件中也提到收縮型中小城市問題,那麼是否有大量城市因人口流失而收縮?城市人口收縮的負面影響有哪些?對城市人口收縮問題需要重點關注以下幾方面。

一、不能以城市轄區人口代替城區人口

收縮城市概念來自於歐美國家的城市研究,是以城市居住人口是否減少作為評價標準,居住人口減少的城市稱之為收縮城市。世界上絕大多數國家和地區的城市都是城鎮型政區,城市的轄區是以城鎮形態為主,居住人口基本就是生活在城鎮的人口,不包含居住在農村的人口。

中國城市是個行政區劃,其中既包括城鎮區域,也包括農村區域。通常我們在説一個城市的人口規模時可以有兩種理解,一是行政轄區內的所有人口,二是指城市的城區人口。隨著城鎮成為人類經濟活動高度聚集的場所,城區人口規模才真正反映了一個城市的實力,城區人口的增減才真正反映城市發展的活力,因此城區人口應該是衡量中國城市是否收縮的評價指標。

然而,在一些關於中國城市人口收縮的文章中,將城市的轄區人口作為城市是否收縮的評價指標。因為在城市轄區人口中包括了大量農村人口,所以轄區人口的增減並不能反映出城市經濟發展的真實狀況。以重慶市為例,2017年重慶外出人口總量高達482.3萬人,是人口凈流出地區,但是重慶的經濟增長在過去很長一段時間處於全國前列。

隨著經濟發展,人口流動規模不斷擴大,2017年中國流動人口規模已達2.44億,佔人口總量的17.55%。人口流動已經成為一種社會現象,只要有人口流動,就會有人口流出和流入地區,不可能實現人口的空間絕對均衡。因此,當城市是作為區域概念使用時,城市的人口流動並不是大問題。相反,人口流動是要素在空間上的再配置,是實現區域均衡發展的必要手段。

二、不能以城市局部區域代替城市整體

在研究收縮城市時,明確以城區人口而不是城市轄區人口作為評價指標後,我們發現,中國還處於城市化快速發展階段,絕大數城市的城區人口總量還處於增長過程中,收縮的比例還不高。受城市人口數據的限制,通常使用人口普查數據來研究收縮城市問題,在全國2236個縣市(設區的市為市轄區的城鎮人口加總,剔除區劃變動的縣市)中,“五普”“六普”期間城鎮人口出現減少的縣市有152個,僅佔總量的6.8%。

如果我們將尺度從城市整體縮小到城市的組成單元,以街道為單位分析常住人口變化,結果就會出現較大的改變。為了分析方便,我們選擇人口快速增長的北京、上海和廣州作為樣本進行研究,北上廣是新世紀以來中國人口增長最快的幾個城市,但是如果我們以街道尺度考察人口變動時會發現,北上廣中心城區一些街道的常住人口也出現下降,其中上海中心城區的街道超過一半在“五普”“六普”期間出現人口下降,北京和廣州也分別達到30.5%和27.6%。有些街道甚至已經減少了接近一半的常住人口。

顯而易見,城市城區局部區域出現人口減少不能完全説明城市發展活力下降、城市吸引力降低乃至城市處於收縮狀態,由此以城區局部區域人口變化來衡量城市是否收縮也不準確。

三、城區局部區域人口減少的隱憂

從發達國家城市發展走過的路來看,城市中心區人口減少,繼而帶來老城衰落,成為城市發展中的“疤痕”,舊城復興成為很多發達國家城市所面臨的共同難題。比如,美國在20世紀50年代前後,城市化水準在60%左右時,大量人口搬離城市中心區,帶來城市中心區的衰落,成為“城市病”的突出表現,下城復興在很長一段時期內是美國各類城市所面臨的共同難題。

當前中國城市化率已接近60%,城鄉間人口結構還處於快速變化中,各類城市間的人口也在快速流動變化中。從全國來看,人口流動呈現從農村進入縣城、從小城市進入中等城市和大城市的規律。“五普”“六普”期間,在縣及縣以下(含縣級市)城鎮人口增長中,81.9%是來自於農業轉移人口,也就是當地的農民進城。“六普”時中國有1344個縣為人口凈流出地區,而86.3%的跨縣域外出人口是流向了地級以上城市的市轄區。

進入新世紀以來,中國城鎮人口的增長規模在世界歷史上是絕無僅有的,農村進城人口規模的快速增長掩蓋了城區局部區域人口衰減的現象,中心城區衰落問題並未凸顯。未來隨著城市化發展的不斷成熟,農村進城人口總量將會不斷減少,城區局部區域的人口流失不可能繼續依靠農村人口進城來彌補,會有更多城市城區的局部區域出現人口減少,這種衰落狀況也會向周邊蔓延,極有可能成為中國“城市病”的新表現。

從區域來看,中西部地區城市化滯後於全國平均水準,看起來還有較大的轉移空間,但是最近在調研中發現西部地區一些城市戶籍人口在減少,甚至城市主城區的戶籍人口也在減少。現在中西部地區城市發展形成了對房地産的高度依賴,調研中了解到,一些城市房地産相關稅收佔到地方一般預算收入的70%以上,實體經濟支撐不足。在城市發展方面,中小城市在規劃建設方面盲目模倣省會等大城市,走同質化路徑,但缺少大城市的發展機會和高品質公共服務,使得人口向大城市集聚勢頭更加明顯。隨著交通基礎設施條件的改善,人口外出經驗的積累,各類人口對未來居住有了更多的選擇,繼續依賴農村人口進城填充城市的空間擴張的模式會越走越難。因此,對中西部地區一些中小城市來説,如果不去改變依賴房地産的城市發展模式,未來極有可能面臨老城衰落和新城變鬼城同時存在的現象,而且新城盲目擴張帶來的政府債務問題將更加突出。

四、積極應對城市人口的收縮

當前中國處於已接近城市化成熟的階段,一些缺乏包容性、缺乏發展機會的城市人口流失規模不斷擴大是必然的,應對城市收縮未來必將成為一些城市發展面臨的主要難題。城市收縮是一個前瞻性問題,要正確評價,現在不應該誇大,也不應該回避,而是要積極應對,未雨綢繆,做好謀劃策劃,將城市收縮消滅在萌芽狀態。當前要積極推動城市的供給側結構性改革,實現城市高品質發展。

一是放慢城市空間擴張的速度,提高城市的空間發展品質。要改變大尺度、快節奏的新城建設模式,老城也要避免大拆大建式改造,降低空間尺度,放慢開發節奏,在精緻化、便利化和特色化方面做足文章。通過做小空間尺度達到更加貼近百姓和企業實際需求的效果,供給便於生産、生活和創新的多元化城市空間,減少空間的分割和功能的單一,增強城市空間相互間的連接性,提高城市空間的利用效率。城市空間規劃配置時,要考慮功能的綜合與多元,儘量為未來留下更多發展機會。

二是增強城市的包容性,特別是對於中西部人口大量流出地區的城市,要更多地提供適宜進城農民和城市各類居民就業生活的空間,讓居民能夠從城市發展中受益,共用城市發展的機會,與城市形成緊密的利益共同體,增強城市的吸引力。通過為居民提供多元化而充足的發展機會,提高城市社會流動性,爭取將本地人口留下,並吸引各類人才的進入。

三是增強城市的便利性,城市要為生活在其中的人口提供便利的生活條件,要從城市居民的基本生活需求出發,對城市中的各項資源進行配置,減少居民通勤和消費半徑,創造便於人口交流的空間條件,以便利生活的社區為基礎,打造富有特色的街區。要重視新技術手段的應用,使城市更智慧、更精細、更人性,實現百姓生活更便利、更幸福。

四是讓多元主體參與城市發展,要減少政府大包大攬的行為,為當地居民和社區參與城市發展創造機會,為多元市場主體參與城市建設運營提供機會,成為城市建設和發展的運營機構,讓專業的人幹專業的事。要創新融資方式,探索産業基金、股權眾籌、PPP等融資方式參與城市發展的渠道,加大社會資本引入力度,以市場化機制推動城市建設。

五是關注舊城的更新改造,要從提高舊城居民生活的舒適度出發,不斷完善舊城養老、健康、教育等需求的基本功能,重視城市歷史文化保護,留住城市記憶,增強城市對居民的親和力,讓居民對城市有更強的歸屬感。在舊城更新改造中,要採取微改造模式,降低改造和管理的尺度,要倡導精細化管理,像繡花一樣去管理和更新城市。

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