城市的可持續理性規劃

張松 中國城市規劃學會規劃歷史與理論學術委員會副主任委員，同濟大學建築與城市規劃學院教授

習近平總書記指出：“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”因此，城鄉規劃工作的未來發展必須“順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待”，在“認識、尊重、順應城市發展規律”的基礎上，努力提高規劃的合理性，這是城鄉規劃未來發展的基礎所在。中國城市規劃學會學術工作委員會編撰了《理性規劃》一書，厘清當前中國城鄉規劃發展中的問題，並引發對未來前景的思考。中國城市規劃特推出“理性規劃”專欄，節選書中精彩篇章與讀者分享。

改革開放以來，伴隨著工業化進程加速，我國城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展過程。1978~2013年，城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%。伴隨著城鎮化的快速推進，推動了國民經濟持續快速發展，帶來了社會結構深刻變革，促進了城鄉居民生活水準全面提升，取得的成就舉世矚目。與此同時也出現了一些矛盾和問題：人口城鎮化和市民化進程滯後；城鎮空間分佈和規模結構不合理，與資源環境承載能力不匹配；城市管理服務水準不高，“城市病”問題日益突出；自然歷史文化遺産保護不力，城鄉建設缺乏特色等。

為了切實解決制約城市科學發展的突出矛盾和深層次問題，2016年2月，中共中央、國務院印發了《關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，在其指導思想中明確指出：“牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共用的發展理念，認識、尊重、順應城市發展規律，更好發揮法治的引領和規範作用，依法規劃、建設和管理城市”。那麼，何謂城市發展規律？城市發展過程中又有哪些規律可循？

本節文字通過梳理國內外相關理論和研究成果，圍繞城市的可持續性（Sustainability）這一基本特徵，也是以往比較忽略的一個方面展開深入分析，進而探討促進城市可持續發展的策略和路徑，在城市問題理性和規劃方法理性等方面挖掘歷史成因，以及中歐之間的觀念差距，也為完善我國城市規劃法規制度，依法規劃、建設和管理城市提供一些思考與線索。

01 城市可持續性的認知

1.1 城市的自然屬性

“城市是一個有機生命體”的概念、埃利爾·沙裏寧（Eliel Saarinen）的有機疏散（Organic Decentralization）理論，國內城市規劃師和規劃研究人員大概都是非常熟悉的。但當我們制定城市規劃設計方案時，真正將城市作為一個有機整體對待的情形恐怕並不多，或者只有城市的綠地系統、河道水系、基本農田以及郊外森林等，才會被作為有機生命體對待，通過規劃劃定綠線、藍線加以維護、管理。

對於城市建成環境則將其作為工程設施和經濟增長工具，隨意進行拆除、改造、建設或經營。正如芝加哥社會學派代表人物羅伯特·帕克所指出的：“城市，尤其是現代美國城市，乍看上去根本不像是毫無人工痕跡的自然生長之物，因而人們很難將其看作一個生命體（Living Entity）。例如，大多數美國城市的平面佈局都像一個棋盤，它的距離單位就是一個個方格式的街區。人們很容易被城市的這種幾何外形欺騙，以為它是一種純粹的人工構造物，可以像一個積木搭建的房屋一樣，將其任意拆分和重組。”（羅伯特·帕克，2016）

英國生物學家、城市規劃理論家帕特裏克·格迪斯（Patrick Geddes）從生物學、社會學的角度來研究城市，彌補了機械主義的理性缺陷——忽視人的自然性和社會性。事實上，人是環境的一部分，環境也是人的一部分。我們的活動是在環境的刺激下形成的，我們的思想也是環境的産物。人的活動表現為與環境中的其他力量的相互作用。更進一步説，人並不是置身於環境之外對環境進行思考的（杜威，2005）。

在歐洲，常常將城市作為第二自然對待，認為城市社會是“自然”遭到破壞的結果，自然被作為“第二自然”的城鎮和都市所取代，被代表未來世界的“普遍都市化”所取代（Dear，2004）。“文明起源於自然，自然塑造了人類的文化，一切藝術和科學成就都受到自然的影響，人類與大自然和諧相處，才有最好的機會發揮創造力和得到休息與娛樂”，“人類必須充分認識到迫切需要維持大自然的穩定和素質，以及保護自然資源”。城市作為人類文明的成就，自然環境、地形地貌是其基礎性本底。

城市生態是由自然環境、人工環境以及人的生活狀態所疊加形成的複雜系統。美國華盛頓大學城市設計和規劃係瑪麗娜·阿爾貝蒂（Marina Alberti）教授在其新著《城市生態學新發展——城市生態系統中人類與生態過程的一體化整合》中指出：“城市生態系統是複雜的、具有適應能力的動態系統，城市生態系統的彈性是由人類與生態功能之間的平衡所控制。”而且，城市和城市化地區是由人類作為支配主體的複雜人類—自然耦合生態系統。由於人類將自然景觀轉化成由人類主宰的高度人工化的環境，所以，人類實際上通過改變生態系統及其動態創造了一系列的新的生態環境（瑪麗娜·阿爾貝蒂，2016）。

1.2 城市化與全球環境

眾所週知，城市化改變了生物自然棲息地、物種組成、改變了水文系統、能量流和營養迴圈。儘管城市發展對生態系統的影響發生在地方層面，但這種影響卻引起了更大範圍的環境變化。由城市化引起的環境變化影響了人類行為及其變化，也影響了人類健康和幸福（瑪麗娜·阿爾貝蒂，2016）。

近年來，歐洲學者發現城市是可持續發展的關鍵所在，城市化進程導致人與城市的關係更加密切，需要像對待自然環境那樣重視建成環境的保護。一方面，城市帶來了問題，日益嚴峻的氣候變化威脅，城市是大規模生態足跡和溫室氣體的重要製造者；另一方面，城市也蘊藏著無限機遇。傳統城市都被認為兼具魅力和可持續性的，城市中各目的地相距不遠，尺度適宜步行和騎行，大量人口聚居在同一區域內為公共交通創造了可能，城市所提供的複雜多樣的文化、社會和商業活動更是城市的魅力所在（馬茨·約翰·倫德斯特倫等，2016）。

著名城市規劃理論家彼得·霍爾爵士（Sir Peter Hall）指出，城市被認為是建設更加可持續世界的基本單位。城市正在並將繼續從根本上影響環境的發展，環境也反過來會影響城市的發展。可持續性問題不僅僅關乎環境，很多經濟過程和社會形勢也越來越呈現出明顯的不可持續趨勢。因而，在城市化的過程中，需要從人和環境兩個維度來考慮可持續性。對於街區、城市和它們所在區域來説，不僅僅經濟與社會活力讓人無法確定，這些地方的環境活力也一樣充滿了未知性。而目前正在推進的城市化進程對全球環境也造成了一系列的威脅（安德魯·塔隆，2017）。

1.3 可持續城市及空間

1990年代Haughton等人提出的可持續城市（Sustainable Cities）概念，力圖以全球尺度的生態持續性，來平衡地方層面的人類需求和市民願望。城市是自然環境整耗和退化的焦點，如果要想獲得一個可持續的世界，我們就必須從城市開始。位於這一觀念中前列的問題包括土地使用、水資源、不可再生材料和能源消耗，減少污染、廢棄物容納和回收利用，以及城市環境品質和適應性（丹尼斯·羅德威爾等，2015）。

可持續城市是一個整體性概念，把城市看作一個動態的、複雜的生態系統，其中的一個核心目標就是基於功能、結構和社會多樣性，來獲得平衡的和自動調節的社會經濟和環境組織。將自然環境、建成環境和文化環境作為資源和財富對待，力圖對其進行保護、提升和改善（丹尼斯·羅德威爾等，2015）。可持續性城市空間具有精神文化的意義，包含空間公正、尊嚴、可達性、參與和權利保障等重要原則。根據Foley和Webber等人的研究成果，可持續性的城市空間是人們對傳統城市空間發展模式的一種反思，是解決當前城市所出現的問題的需要，是改變傳統城市空間結構發展以物質、經濟導向為主的狀況，改變粗放、蔓延、無序城市發展模式的有效途徑（張中華等，2009）。

02 城市及城市規劃的理性

2.1 對城市和規劃的理性認知

同濟大學童明教授認為，理性的含義不言自喻，它與人在行為中的主觀性、隨意性相對照，與不以人的意志為轉移的客觀規律有關聯。在近代哲學史中，理性是一種與普遍規律相聯繫的概念，按照哲學概念中的理解，如果對現代城市規劃理性主義作出一個定義，那麼就是通過對城市運動發展規律的認識和掌握，對城市作出合乎于城市發展規律的規劃。

20世紀30年代，在西方社會凱恩斯主義（Keynesianism）影響下，主張國家干預經濟行為的思想對城市規劃領域産生了很大的影響。這個階段的規劃思想存在兩方面的轉變：①城市規劃不是一種以個人經驗為基礎的行為，也不是以個人理想為目標的行為，城市規劃是政府的職能。規劃應當以全體人民的幸福與社會總體福利水準的提高為目標，因而城市中所出現的社會不平等問題和公眾在政治中的參與成為城市規劃的主要問題。②人們開始以一種有機進化的觀念來看待社會的發展，規劃也不再被看作是一種靜態藍圖的繪製過程，而是一種持續不斷的動態行政決策行為。因而，科學決策（Scientific Decision）在隨後的階段中逐步成為城市規劃的理想目標（童明，1998）。

現代城市規劃産生的初衷是改變資本主義土地及財産發展過程中出現的無效性及不平等性，慢慢又發展為對健康有序城市的實際追求，對理想社會秩序的理論敘説。按照CIAM原理建設的城市是救世主，其建設目的是解決私人肆虐利用所帶來的弊端以及城市和社會危機（Dear，2004）。

代表人物勒·柯布西耶的規劃思想在他1931年提出的“光輝城市”規劃方案中有充分體現，後來對現代城市規劃基本問題的進一步探討中，逐步形成了理性功能主義的城市規劃理論。勒·柯布西耶的《光輝城市》所構想的理性城市否定個性和歷史意義，把所有城市都變成普通的類型。集中體現了他的規劃思想的《雅典憲章》，最為突出的內容就是提出了“城市的功能分區”理論，這一以機械結構為原型的“功能主義”空間組織方式，使得現代城市規劃在空間上達到了近乎完美的程度，也使城市規劃理論達到了一個前所未有的理性高度（丁宇，2005）。

2.2 現代主義的規劃理性

實用理性主義者主要關注主體（個體或群體內部）行為的合理性（Reason），德國社會學家與思想家馬克斯·韋伯認為“一種形式上的合理應該稱之為它在技術上可能的計算和由它真正應用的計算程度；相反，實質上的合理應該是一種以經濟為取向的社會行為方式”（韋伯，1997），他把理性分為形式理性與實質理性，前者考慮方法與效用，後者考慮結果與評測。另外，韋伯認為價值判斷的來源是非科學的，是文化、傳統、社會地位和個人愛好的産物，而在現代化進程中，只求以何種手段達到效益最大化的計算行為——工具理性，壓倒了追求道德、目的、價值等目標的行為——價值理性（曹康、王暉，2009）。

英國區域和城市規劃理論家、城市規劃師邁克爾·迪爾（Michael J.Dear）在《後現代都市狀況》中認為，我們正津津樂道于“理性時代”，因而理所當然地囿于現代主義的遺産當中。這是因為：

① 人在本質上被視為經濟意義上的存在，因此經濟活動的合理安排會給人生活的其他方面帶來滿足感。

② 從本體論和認識論角度看，世界觀由客觀主義、理性主義、機械論、還原論、唯科學主義所決定。

③ 在工業社會中，所有工作的設計和組織依據的都是標準化、官僚化和集權化/等級化的原則。

④ 在人與自然打交道的時候，現代主義奉行的是人類中心主義（即人類被看作自然界中的“靈長”），且受工具理性的主宰（也就是説，朝著一定的目標或所謂的“成功”活動邁進）。

⑤ 現代主義把生活劃分到如此程度，以至於家庭生活、工作和精神生活等都變得支離破碎（Dear，2004）。

2.3 可持續發展決策與理性

巴西聖保羅大學Ivan Bolis等學者為了探索“我們是在以可持續的方式做決策嗎？”這一現實問題，通過梳理理性和可持續發展相關的151篇西方學術文獻，發現當前決策模式多為工具理性的邏輯所主導，這種邏輯存在過度關注個人主義利益的傾向，亟待變革。

基於可持續發展相關決策中涉及理性思想的大量文獻的綜合系統性分析，可以發現與可持續發展相關的四種理性的貢獻和局限性：

① 工具理性（Instrumental Rationality）的決策準則以效用價值最大化為目標，決策結果往往是實現了功利性的計算，並以個體利益為導向。

②有限和程式理性（Bounded And Procedural Rationality）是基於結構化程式的決策過程，以減輕人類認知的局限性，即使可能並不一定絕對是最好的，但對決策者來説是滿意的。因為人類是在不確定性和缺乏資訊的背景下做出決定的。

③ 交往理性（Communicative Rationality）通常基於理性論證，主體間溝通所産生的共識與合作，決策結果容易為被參與決定的行為者所接受。

④ 實質理性（Substantial Rationality）是一種基於價值導向的理性行為，決策結果基本符合個體價值觀和信仰（Ivan Bolis等，2017）。

Ivan Bolis等人還認為，未來需要理性主義提供另一種決策模式來促進可持續發展，應當包括：

① 將可持續發展的價值納入決策的實質理性；

② 促進可持續發展的合作與協調的交往理性；

③ 建議考慮人類的認知屬性和可持續發展所固有的複雜性的有限理性。

03 城市現代性與理性化空間

3.1 城市社會的現代性

現代性作為一種普遍深入的意識形態在持續發展著。在現代性的背後有一種哲學在支配作用，這就是自笛卡兒以來的西方主流思維方式與價值觀念。這種哲學在主客二分基礎上對主體性的張揚以強化了的人類中心論，構成現代性思維基石的一部分。在這裡，人是世界的主體，外在的世界作為客體而成為人類改造的對象。街道和交通沒有空間和時間的界限，它們擠進城市的每一個角落，把整個環境變得像是亂糟糟的、移動的一團麻。……理性存在於個體之中，但當這些個體被聚集到一起時，社會秩序的無政府狀態的非理性就産生了（Dear，2004）。

現代社會是一個分化的社會，它不是一個整體，而是各個領域的總和。對於現代社會來説，兩個最有效的分化動因是經濟資本和文化資本。“現代社會的明顯事實是大城市的擴大。機械化工業給我們的社會生活造成的巨大變化在任何地方都不如在城市中顯得更明顯。”城市既是人的現代性體驗的主要場所，也是經濟、政治和文化生活的活動中心（馬爾圖切利，2007）。

對都市無限制地向四週蔓延、擴張這種“高成本”、“破壞性”現象的厭倦，對緊湊型社區的渴望，渴望一切都能夠聚集在步行範圍內，這兩者共同促成了新城市主義（New Urbanism）規劃理論的誕生。霍華德的花園城市，在被重新包裝以後作為根治當代都市病的靈丹妙藥而販賣。新城市主義理論的熱銷在很大程度上源於人們對城市規劃這一職業的熱切懷念，其熱切程度甚于知遇救星（Dear，2004）。在中國，新城市主義理論雖已為城市規劃師們所熟悉，但並沒有在城市規劃設計中産生太多的實際影響，“新城市主義”概念為少數房地産開發項目的品牌行銷所使用了，這其中還有所謂“造城”、“造鎮”理念的宣傳與推廣。

3.2 汽車時代的城市空間

勒·柯布西耶所謂的汽車時代“新型人”的方法——這種方法在20世紀成為了城市規劃的範式了，這種典型轉換也預示了街道的消亡（Dear，2004）。今天汽車已經如此普遍地存在於我們的生活中，致使我們往往忘記它們對我們的生活方式産生的持續影響。關於汽車對日常生活的影響，法國社會學思想家亨利·列斐伏爾（Henri Lefebvre）為我們提供了一個有趣的解釋。……雖然我們沒有認識到，但是我們的日常生活在很大程度上是由“汽車文化”形塑的。對於列斐伏爾而言，汽車以及隨之而來的結果，柏油公路和停車場都對城市生活産生了巨大影響，以一種嚴峻的理性方式重塑了城市空間。

“汽車已經……征服了日常生活，並將其法則強加於日常生活之上。”城市空間的諸多方面都受到“汽車文化”殖民化的影響，其結果是理性化的組織和規劃的“幾何空間”獲得了勝利，它受到崇尚專家統治的城鎮規劃者與其他公職人員的擁護，他們和汽車製造商以及其他各種利益集團聯手共同將城市區域變成了巨型高速公路和停車場（戴維·英格利斯，2010）。

3.3 理性化的日常空間

環境是塑造一種文化的基本因素，對文化的研究需要考察環境本身。同時，文化作為人的一種生活方式，塑造了人與環境的基本模式，因而也成為導致環境問題的重要因素（魏波，2003）。戴維·英格利斯認為，日常活動的形塑不僅受個人社會地位的影響，而且受人們身處其中的文化情境的影響。在複雜的現代社會中，每個人生活于其中的文化情境都是多元的、並且是交叉重疊的。在很大程度上，我們每天身處的地方其本身就是一種文化的體現，在其中，理性、非人格以及效率是人們行動的核心原則。就這樣，城市的地方特徵和文化特質被抹殺掉了（戴維·英格利斯，2010）。

正如作家韓少功在《閱讀的年輪》中尖銳地指出：“水泥和玻璃，正在統一著每一個城市的面容和表情，正在不分南北地制定出彼此相似的生活圖景”，“現代工業對文化趨同的推動作用，來得更加猛烈和廣泛，行將把世界上任何一個天涯海角，都製作成建築的倣紐約，服裝的假巴黎，家用電器的贗本東京——所有的城市，越來越成為一個城市”。這是因為“城市規劃首先要考慮的是經濟，其次是社會和人，最後才是審美。”美國城市洛杉磯的歷史一直是和房地産聯繫在一起的，土地投機成為了持續發展的動力。大都市的形成並不是規劃的結果，而是依靠承包商的判斷力。洛杉磯的城市形態是史無前例的，是對選擇的極好寫照（Dear，2004）。

發展雖然是一個感性生活世界的話語，但同時也具有形而上的意義。“發展”是一個讓人心潮澎湃的字眼，它常常被理解為現實生活的改變和願望的實現。對於更好生活的追求總是人類活動的驅動力，於是它激起了人們對未來的某種期待。……而發展的不可持續往往與這種非理性的驅使有關係（魏波，2003）。相應地，偽後現代主義整容術正成為流行趨勢：商業區被設計得優雅、別致、生機勃勃，城市環境正在整個兒高度裝飾、裝點、美化。這就是所謂的審美化的蔓延。“讓生活更美好”是昨日的格言，今天它已經變成了“讓生活、購物、交流和睡眠更加美好”（韋爾施，2002）。

04 城市保護與可持續的城市形式

4.1 精緻規劃理論的空洞化

可持續發展和公眾參與這兩個理念對城市學科的發展是至關重要的。在未來，大城市中對汽車使用的嚴格限制將成為一種生活理念和生活方式，這種長期控制無疑也會有利於公眾健康，而建造更多的道路只會增加交通負擔（芒福汀，2004）。從持續發展角度處理交通問題，在城市中心區將會出現越來越多的步行區。令人遺憾的狀況正如布洛沃（Blower）所指出，對於維護公共利益、理性地調配土地使用、提高和保護環境這樣一些不甚具體明確的目的，城市規劃師似乎不太關心。這些目的只是觀念和價值性的東西，不需要任何特殊的技能。與其接近的是意識形態，而非一種職業……從特殊技能和知識，以及對具體目標的篤求這個意義上來説，人們很難看出城鎮規劃如何構成一種專業。就這樣，作為專業性的城市規劃這一概念被廢除了（Dear，004）。

今天，現代主義思想原則的基礎已被削弱，其內核已被抽空，併為一般與之展開競爭的強勁認識論思想所替代；同樣，在早期城市規劃理論中所包含的傳統邏輯也已經被蒸發掉，在新的單一原則尚未確立的情況下，多種理性或非理性的城市規劃學説相互間展開競爭，爭相去填補這個空隙。於是，規劃師處境窘迫，落難為一個辯護者，即為使政府和市民社會在創建環境過程中的行為得以貼上“合理”的標簽，從理論上為它們證明與辯護。與此同時，規劃的過程本身已程式化為一些受工具理性影響的“瑣事”。我們似乎在創造一種真正後現代規劃模式——精緻的、只起裝飾點綴作用的規劃理論（Dear，2004）。

事實上，現代主義城市規劃的獨特之處在於它是一個“空瓶子”，任何人都可以把自己的主張和含義放進去。……歷史虛無主義和空間虛無主義特性同時又掩蓋了現代主義最大的缺陷，即，現代化的政治經濟同現代性的文化精神分離開來（Dear，2004）。

4.2 保護與發展的矛盾

歷史保護與發展真的如此充滿矛盾、而且不可調和嗎？還是説，保護也是一種發展方式，抑或是一種更好的發展方式？美國設計理論家凱文·林奇（Kevin Lynch）認為“保護本身是一種道德，而具有此類特徵的環境更加適宜居住。”他認為自然環境和資源保護是保護未來，歷史文化遺産保護是保護過去，是對過去創造成就的尊重。因此，在他關於城市形式一系列研究成果中，特別強調了城市形式的生態價值、文化意義和美學感受，並較早提出了通過城市規劃設計來管理變化（Managing Change）（林奇，2016）。

從寬泛的環境意識上來看，“保護”與“可持續性”有著平行的含義，並且被頻繁交換使用。可持續發展作為人類發展的主題，要把環境問題同經濟、社會和文化發展結合起來，樹立環境與發展相協調的新發展觀，這樣的思維是將保護與發展聯繫起來的紐帶。自然環境、人工環境和人文環境是一個有機統一體，是人類社會過去、現在和未來的連接體，也是城市生産、生活和生態之間平衡或融合所形成的肌理和生境。作為整體的人工環境（建成環境），作為文化生態斑塊的城市，也是一種真正的棲息地（A Genuine Habitat），需要切實保護、維護和管理。

發展本身是一個極其複雜而又充滿矛盾的社會變化過程，它包括經濟的增長、社會結構的轉變、人類生活品質的提高和個人價值的實現等。發展的可持續性意味著發展不是暫時的而是恒久的，它不僅著眼于現在而且包括著未來。不斷惡化的生態環境持續地威脅著人類的生活品質，也使得後代人一齣生就遭遇了不公平。環境危機不僅威脅當代人的生存和發展，而且更損害著後代人基本的生存條件。所以，考慮今天的環境問題也是考慮未來人的權利和利益（魏波，2003）。

4.3 歐洲城市的“綠色”發展

1990年，歐洲議會發表的《關於城市環境的綠色文件》（以下簡稱《綠色文件》），是喚醒環境意識的一個轉捩點。“環境”作為一個寬泛的概念，包含了從交通到水處理、從廢物排放到歷史特徵這樣一些行動和關注事項的網路系統。這樣一個寬泛的定義的好處之一，是顯示了政策領域之間的相互依賴，例如，如果通過拓寬道路來解決汽車擁有者數量增加的問題，這一方面會牽涉到對歷史建築和城市景觀的保護；另一方面，也牽涉到環境健康問題（愛德華茲，2003）。

為了維護生態多樣性以及人類的健康和舒適，《綠色文件》確定了歐洲城市所需的、有利於過渡行動和政策轉變的要點，涉及城市規劃、城市交通、歷史特徵、自然環境、城市水資源管理、能源消費、城市垃圾處理與迴圈利用等七個重要領域。在城市規劃方面，要求成員國放棄土地使用中的分區原則；在城市小汽車並不是必不可少的物品；要對被污染的城市土地進行重新利用；此外不僅要對工程項目，而且針對政策、規劃和方案也要進行環境評估，這也是文件所強調的重點之一。在城市交通方面，提倡從投資道路建設轉向扶持公共交通發展。

在維護城市的歷史特徵方面，《綠色文件》認為，歐洲的特性是建立在小城鎮和城市的基礎上的，這些地方是歐洲共同體豐富的文化多樣性和共用歷史文化遺産的重要標誌。在自然環境方面，為了提高城市地區的視覺感受、改善城市的微氣候以及減少空氣污染。《綠色文件》建議市政當局通過“綠色”規劃，在城鎮中保護並增加空地。

1993年8月歐共體正式簽署生效的《馬斯特裏赫條約》是對歐洲環境立法的強化，“環境”和“可持續發展”這兩個關鍵詞在條約中多次出現，標誌著歐洲思維方式的實質性轉變。《馬斯特裏赫條約》確立了以下主要目標和政策方向：

① 維持、保護和改善環境品質；

② 保護人類健康；

③ 鼓勵對自然資源謹慎和合理的使用；

④ 促進在處理全球性環境問題方面的國際合作機制。

條約認為，城市和鄉村規劃、土地使用規劃和水資源管理等事務，應當與歐洲的環境法保持一致，歐洲的任務是“促進經濟和社會平衡以及可持續發展”（愛德華茲，2003）。

4.4 塑造可持續的城市形式

對現代建築和現代主義城市規劃的反思，引發了對歐洲傳統城市及其城市形態的重新評價。對城市設計師而言，可以把城市空間形態、市區活力和特性、都市氛圍等方面所急需實現的目標，與尊重傳統以及人性尺度開發等一道，歸結到可持續發展的規劃中來（芒福汀，2004）。在此，特別需要指出的是，1990年的歐洲《綠色文件》進一步強調了歐洲城市建築遺産的重要性，市鎮和城市中有歷史意義的場所，被看作是歐洲與眾不同的特徵之所在。在《綠色文件》中並沒有聚焦于單體建築，而是描述了街道佈局、廣場和歷史建築所構成了歐洲與眾不同的建成環境特徵。城市作為一個整體被看作是歐洲豐富的文化多樣性的重要標誌。通常的情況是，歷史文化遺産保護需要有相當多的正當理由來支援，正如裏普凱馬（Rypkema）指出的，“保護經常談及各種歷史資源的‘價值’：社會價值、文化價值、美學價值、城市文脈價值、建築價值、歷史價值以及場所感價值。事實上，一種最強有力的理由是，對其所在的街區來説一座歷史建築通常具有多重價值”。然而，“經濟價值”往往是支撐其他理由的基礎。保護的要求最終一定是一種合理的經濟和商業目標的選擇，如果歷史建築只是由於法律和土地利用規劃的控制才得以保護，那麼各種問題將會接踵而至（史蒂文·蒂耶斯德爾等，2006）。

從城市可持續性和環境經濟學的角度看，“只有對建築、土地、能量和資源的保護變得司空見慣以後，才可能實現可持續發展。”而且，歷史建築作為一種稀缺性資源，其供給不可能擴大。資源迴圈利用是問題的一方面，但好的、能源效率高、對社會負責的建築也很重要。設計師應當追求“痕跡最少”，而不是“影響最大的”建築（愛德華茲，2003）。

在國內，可持續發展政策還較少與歷史建築、歷史環境保護有實際和緊密的聯繫。2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，要求“樹立發展和保護相統一的理念，堅持節約資源和保護環境基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主方針，以建設美麗中國為目標，以正確處理人與自然關係為核心，改善環境品質”。顯然，在“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照生態系統的整體性、系統性及其內在規律，統籌考慮自然生態各要素……，進行整體保護、系統修復”的同時，應當將城市的歷史環境、建成環境保護、修復和修補給予同等程度的重視。

05 結語：邁向可持續的城市規劃

5.1 建構理性的決策程式

2015年9月，聯合國通過的《2030年可持續發展議程》提出了實現世界可持續發展的十七大目標，其中的“目標11，形成包容、安全、韌性和可持續的城市和人居環境”；“目標12，確保可持續的消費和生産模式”，與城市發展規劃直接相關。在此基礎上，2016年10月，人居三（Habitat III）大會審議通過了《新城市議程》（NUA），進一步強調了包容性發展、合作與分享的理念，強調了全球共同面臨的城鎮化問題的挑戰性，需要從社會、經濟、環境和文化四個可持續發展維度入手尋找解決城市問題的方案，從國家政策到規劃設計、規劃實施全過程創新並協同推進。

在中國的城市規劃實踐中，需要通過完善制度體系，將五大發展理念融入相關法規中，儘快形成實實在在的公眾參與城市規劃的機制，人民有權利參與到影響他們切身利益的決策中去。而且，實現可持續發展之路需要所有人的支援，授予人民權利可以充分調動地方的才智和資源，贏得人民的支援和對長遠規劃的積極參與，有利於可持續發展方案的順利推進。地方政府應當採用相應的舉措以提高決策透明度，由於決策過程的各個環節都是至關重要的，因為它將決定是走向還是遠離可持續發展道路。因而，需要將不同觀點融入有關決策的討論過程中，特別在有不同社會角色參與的可持續發展項目中。

倡導持有不同意見的公眾參與，通過理性互動和相互作用，在一定程度上可以克服源於實證主義認識論等更傳統方法的局限性。由於城市問題是如此的重要，不可能堅持霸權主義思維方式，而不考慮現象的非線性和充斥現實世界各種事件的緊迫性，尤其當這些問題是不可預見或不可管控時。不斷促進與可持續發展相一致的決策，需要找到切實的解決方案，至少應當包括：①在教育中引入可持續發展相關價值觀；②決策者對其決定的後果的問責制；③需要根據各方面的參與進行協調一致的系統性變革（Ivan Bolis等，2017）。

5.2 促進城市的包容性發展

《人居三議題文件：包容性城市》中指出：培養包容性社會的創新能促使以往利益不同的相關方之間建立起合作關係，在可能情況下解決共同的問題。被忽視群體、弱勢群體和受排斥群體能以城市主人翁的身份表達自己的心聲，參與社區治理並影響社會進程和政治進程。

進入存量規劃時代，需要城市規劃師轉變觀念，尊重城市多樣性，關注城市社會包容性發展。從注重宏大敘事、理想藍圖到關注市民日常生活、關注每一個人的實際需求，特別是弱勢群體的基本需求。凱文·林奇指出，“職業城市設計師名聲不佳的一個緣由在於，他們樂此不疲地為遙不可及的未來設計複雜的方案”，他認為“規劃師和革命家總是有意許下一個不易實現的願景，盤算著日後失敗的威脅會激勵人們為這樣的目標而奮鬥”。

城市可持續發展包含四項基礎：資源使用的高效節能、適度發展、社會正義、民主化管理。一個可持續的社區必須具備以下特點：

① 一個健康的和多樣性的生態系統——持續不斷地發揮生命維持的功能，併為人類和其他物種提供資源。

② 一個健康的和多樣性的社會基礎——保證所有社會成員的健康，尊重文化多元化，行事公正公平，考慮子孫後代的要求。

③ 一個健康的和多樣性的經濟體系——適應各種變化，為居民提供長期的安定，認識到社會和生態的限度（埃斯特·查爾斯沃思，2007）。

林奇當年甚至還期待一種新職業的興起：持續環境（事物與人類行動的空間和時間模式）的管理者，其任務是幫助用戶改變環境，使之服務於他們的目標。這樣的管理者需具備設計技能和社區管理的能力，以及行政和物理維護等傳統領域的能力（凱文·林奇，2016）。

在城市規劃實踐領域，未來數年應當會向著“創新”、“轉型”的方向發生一些變化，城市規劃行業可能會基於存量發展的方式將重點轉向城市更新和城市設計方面，規劃師不僅僅要關注城市土地（用地性質和開發容量），更要關注城市街區的活力、城市的場所精神、城市空間的包容性，將保持、提升和營造社區活力作為己任，在城市遺産保護、建成區有機更新和“城市修補與生態修復”等實踐中發揮正面作用。

5.3 直面現實的理性規劃

10年前，同濟大學孫施文教授即撰文對我國城市規劃理性匱乏現象進行了全面批判，認為其主要表現在：

① 缺少理性化地研究問題的精神；

② 在制度層面，城市規劃相關法律法規的制定，並沒有從城市規劃能做什麼和該做什麼的角度進行研究，憑藉傳統的做法、專業人員的臆想或者當政者在特定時期的某些感觸想當然地或隨意地設定規劃的內容，從城市規劃自身的角度設定與外界的相互關係；

③ 在知識層面，城市規劃學科把形態設計和終極狀態作為基礎的規劃觀，因此，一直限于描摹未來狀況，而它的依據則來自規劃師的靈感和所謂的經驗；

④ 在城市規劃的操作層面，各類規劃各行其是，對於同一框架下的規劃類型，下層次規劃違背上層次規劃，規劃實施脫離經法定程式批准的規劃（孫施文，2007）。

今天來看，這些普遍存在的規劃理性匱乏現象似乎並沒有得到太多的改觀。因此，今後在可持續發展規劃學科建設和發展過程中，需要更全面、科學、客觀的城市認知與研究，努力發現城市發展的規律，充分認識不同地域、不同類型城市發展特點的差異性。通過城市史研究、城市比較研究，科學、理性地認識不同城市的發展規律和基本特徵。在這裡，規劃師需要思考城市規劃設計到底能夠解決哪些問題？以及城市規劃師自身定位問題。

對規劃持嚴厲批評態度的西方學者指出：存在“一種認為城市設計可以塑造人類行為的謬誤，這種謬誤濃烈地充斥于城市規劃之中”，所有“這些規劃都是建立在規劃師這樣一種理念上：應當考慮人們該如何生活，而不是人們實際上如何生活。”並且，“修正設計謬誤（Design Fallacy）方面的問題，僅僅依靠提升科研水準或提高教育品質是不夠的。它將要求在如何管理我們的城市和這些城市周圍地區進行根本性變革：從專注于設計轉向專注于公共財政”（蘭德爾·奧圖爾，2016）。

因此，作為一名城市規劃師，既要尊重建成環境的可持續性、城市發展的包容性，還應考慮到不同社會階層人的差異性，不應將這一切用“大數據”做簡單化、扁平化處理。另一方面，每一個規劃設計方案或項目必須直面環境保護、遺産破壞、社會公平等現實問題，而不是忽略地域差異和實際狀況的“紙上談兵”，規劃管理部門和城市規劃師不應過度追求所謂學術成果的發表或獲獎，而不去關注和觸動現行體制以及眾多現實問題。