盛見 河南省宏觀經濟研究院副研究員
2月22日,國家發展改革委會同民政部、國家衛生健康委印發《城企聯動普惠養老專項行動實施方案》，計劃到2022年形成支援社會力量發展普惠養老的有效合作新模式。
長期以來，我國以“保基本、補缺型”的養老事業為主,重點關注特定群體的基本養老服務。由於忽視養老服務的普惠性，養老服務“買不到、買不起、買不好、買不安心”等問題較為突出。總體而言，這與我國養老産業供需失衡較為嚴峻的現狀有關。
養老産業結構並不完善
老齡群體養老支付能力較弱。近年來，我國的養老保障能力雖然不斷增強,但相對於實際養老支付需求而言,養老支付能力低。與發達國家相比，我國老齡化具有典型的“未富先老”“未備先老”的特點，支付能力弱。難以應對老齡化衝擊，成為需求方面的根本難題。從實際支付能力來看，我國2018年企業退休職工月每人平均養老金才提高到2600元左右，參保領取養老金的老齡人口收入尚不能完全保障養老需求的實現，而其他城鄉老齡人口多數沒有固定收入來源，依靠自己儲蓄很難滿足養老需求。
養老支付保障體系不完善。從發達國家的經驗看，建立多支柱的養老金支付保障體系是保證養老金體系持續運轉的關鍵。目前，我國正在構建多層次的養老支付保障體系,就是以基本養老保險為第一支柱，企業年金、職業年金為第二支柱,稅延型等商業養老保險為第三支柱。我國現行養老金總量結構是養老保險一柱擎天，而企業年金和商業養老保險則是明顯短板，這種格局加大了基本養老保險的壓力，使第一支柱負擔太重,可持續性有風險。同時,我國養老服務按序列可以分為“醫”“養”“護”三大類，前兩者分別建立起了全民醫療保險制度、職工養老保險和城鄉居民養老保險制度，唯獨缺乏針對“護”的支付保障制度。其實,保障滿足失能和半失能以及其他失智、精神障礙老年群體的長期照護需求，才是養老服務的核心,才是真正體現“老有所養”的關鍵所在。
“醫”“護”等剛性養老服務供給不足。首先,養老機構服務內容趨同過剩。入住養老機構的養老群體多為自理老人，養老服務的內容、産品、項目大致趨同，服務一般集中于生活照料、養生、社交、文化娛樂等“養”的方面，甚至出現“養”的服務過剩，養老機構普通床位空置率高居不下。其次，專業化機構和護理床位缺失嚴重。由於資金投入大、專業技能要求高、養老機構風險回避，以及失能老人支付能力弱等原因，造成社會資本投資護理院等專業護理機構以及養老機構“護理床位”“家庭病床”的積極性不高，導致具有一定醫療服務的“醫”和專業護理服務的“護”等剛性養老需求短期內難以得到有效滿足，成為養老服務供給的薄弱環節。
養老服務模式“捨近求遠”。首先，過於關注高端機構養老項目。社會資本投資的高端機構和基地養老項目，大多位於遠離城區和醫療資源的市郊，投入成本高，收費水準大都高於普通老齡群體的支付水準，僅有利於較為富有的自理老人短期休養度假，不適合失能半失能老人長期養老。其次，家庭養老和社區養老供給不足。我國具有家庭養老的優良傳統，但是當前家庭在少子化、空巢化和老齡化的多重壓力下有可能逐步喪失家庭養老的能力和條件。社區養老兼具機構養老和家庭養老優勢,應該成為養老體系建設中的主導模式，然而由於點多面廣、服務分散，往往受重視不夠,導致供給不足。
養老服務需惠及更多老齡人口
隨著我國老齡化進程加快，讓養老服務惠及更廣大的老齡人口已越來越迫在眉睫。因此，針對上述養老産業供需失衡問題,宜積極應對、綜合施策。
增加老齡群體收入，完善養老支付保障體系。一是不斷提高養老金水準。著力優化基本養老保險制度，包括完善個人賬戶制度、調整養老金計發辦法、建立待遇正常調整機制、加強基本養老保險基金投資管理等。二是儘快建立長期護理保險制度。引導各省在確保醫保基金安全運作的情況下，通過調整醫保基金結余籌集長期護理險資金,加快建立長期護理保險制度。三是建立其他支付保障。加快推進個人稅收遞延型商業養老保險試點工作，引導居民優化養老投資模式，投資長期服務於居民養老需求的保險産品。鼓勵各省整合已有的老年人高齡津貼發放機制，根據經濟社會發展水準，逐步建立覆蓋全省各年齡段老人的綜合津貼發放制度。完善並全面推廣老年人住房反向抵押養老保險。
降低養老項目建設成本與運營成本，實現養老産業從“重資産”向“輕資産”轉變。養老産業屬於典型的“小利潤大市場”的微利行業，這就要求養老企業要有持續投資的市場耐性，採取品牌化、連鎖化經營，努力擴大市場規模，獲得穩定的市場規模利潤。應鼓勵社會資本轉變大機構、大基地養老的集聚發展思路，按照分散就近化原則，與家庭養老和社區養老緊密結合起來，走小型化、社區化連鎖經營的道路，租用廢棄的社區活動中心、養老院、農村幸福院、學校、廠房等設施進行改建擴建，以運營社區中小型養老機構為核心，通過進行連鎖化經營，走以運營為核心的輕資産運作道路,既降低建設成本，又獲取規模收益,從而得到老齡人口的青睞。
大力發展“醫養結合型”和“護理型”等專業性養老機構，滿足差異化和剛性需求。社會資本投資養老機構必須解決形式單一、功能雷同的問題，鼓勵社會資本建立差異化的養老服務機構，為各种老年人提供不同檔次的服務標準，滿足不同收入水準老年人的差異化服務需求。可以按照我國香港地區把安老院分為高度照顧、中度照顧和低度照顧三種類型的做法,將我國養老機構分為“生活照護型”“醫養結合型”和“護理型”三類，把養老服務機構建設成功能互補、各具特色的“專科”型養老機構。對未來新建的養老機構,應重點鼓勵向專業性方向發展，在養老機構的建設和運營補貼政策上，應以專業性養老機構為主。
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