智庫中國 > 

“無廢城市”建設的國際經驗及啟示

來源:中國環境報 | 作者:蒙天宇 | 時間:2019-02-11 | 責編:于京一

蒙天宇 生態環境部對外合作與交流中心

隨著經濟社會的發展和廢棄物管理體系的完善,建立“無廢城市”成為越來越多國家和城市的規劃目標。國際社會成立了“無廢國際聯盟”、歐洲國家成立了“無廢歐洲網路”、日本成立了“無廢研究院”等組織,2015年美國市長會議發佈了“支援城市無廢原則”的決議,2018年全球23個城市聯合發佈了“建立無廢城市”的宣言等。美國舊金山市、加拿大溫哥華市、日本上勝町、阿聯酋馬斯達爾城、義大利卡潘諾裏市、澳大利亞雪梨市、斯洛維尼亞盧布爾雅那市、紐西蘭奧克蘭市等8個城市已明確提出建設“無廢城市”,其建設成效已獲得國際社會認可。全球不同區域國家推動“無廢城市”建設的經驗,為我國提供了寶貴經驗。

明確“無廢城市”的定義、具體目標以及納入“無廢”的廢棄物類型

“無廢城市”在國際上沒有統一的定義,多數城市遵循“無廢國際聯盟”對其的定義,即“通過負責任地生産、消費、回收,使得所有廢棄物被重新利用,沒有廢棄物焚燒、填埋、丟棄至露天垃圾場、海洋,從而不威脅環境和人類健康”。從最終處理的角度,這一定義的核心是沒有廢棄物焚燒和填埋,對城市的要求較高。舊金山市、溫哥華市、上勝町、奧克蘭市採用此定義。部分城市對“無廢城市”的定義指沒有廢棄物被填埋,如馬斯達爾城、卡潘諾裏市、雪梨市等。個別城市如盧布爾雅那市定義的“無廢城市”為廢棄物總量減少一定比例。

整體來看,儘管案例城市對“無廢城市”的定義有所差別,但基本以15年-20年為期制定量化目標,並根據實際需要對目標進行更新。量化目標給出了建立“無廢城市”的明確預期,為實現“無廢城市”提供了保障。

現階段建立“無廢城市”的多為發達國家,不同的政治願景、管理體制、城市現狀、廢棄物管理體系等,決定了納入“無廢”的廢棄物種類有所不同。舊金山市、溫哥華市、馬斯達爾城、雪梨市、奧克蘭市等納入的是所有城市廢棄物,上勝町、卡潘諾裏市、盧布爾雅那市等僅納入生活廢棄物。部分城市的城市廢棄物包括生活廢棄物、建築廢棄物、工業廢棄物、商業廢棄物等;部分城市由於以服務業為主,其城市廢棄物不包括工業廢棄物。此外,由於分類不同,部分城市的商業廢棄物不單列,僅作為生活廢棄物的部分。案例城市中沒有將農業廢棄物納入“無廢”目標。

把廢棄物管理作為建立“無廢城市”的基礎

絕大多數城市在制定“無廢城市”目標前,均已有數十年甚至上百年的廢棄物管理經驗,這為實現“無廢城市”奠定了良好基礎。案例城市的廢棄物管理體系基本是政府主導、生産企業負責、家庭分類投放、廢棄物處理商負責收集運輸及處理,商業企業、建築企業、工業企業則多為單獨簽約專門服務商。值得一提的是,由於生活廢棄物的産生者較多,分類投放、收集、運輸和處理顯得尤為重要。案例城市均非常重視生活廢棄物的源頭分類,配備有充足且指引明確的垃圾箱,同時制定專門的方案單獨回收及處理有機生活廢棄物(如廚余);部分城市提供生活廢棄物到府收集服務。整體來看,由於廢棄物管理體系較為完善,大多數案例城市徵收的垃圾費已經能夠完全覆蓋相關支出,廢棄物管理進入了良性運轉軌道。

在更具體的操作層面,可以遵循廢棄物避免、減少、重復使用、迴圈利用、能量恢復、填埋的處理優先級順序。案例城市積極鼓勵廢棄物産生者(家庭、企業等)擔當責任,以避免和減少廢棄物的産生。同時,案例城市配有迴圈中心或回收利用中心以處理各類廢棄物,使得其後續可被重復或迴圈使用。在生活廢棄物方面,案例城市有較完備的廢棄物捐贈或交易渠道,如二手市場、交易網站等,此類方式往往具有較強的參與度;在建築及工業廢棄物方面,案例城市通過設定重復利用率和迴圈利用率確保這兩種處理方式的執行。此外,案例城市通過建設堆肥廠、焚燒廠、填埋廠等實現廢棄物的最終處理;為節省成本,部分城市選擇與鄰近城市共同處理廢棄物。

此外,還可以引入市場參與及專業化管理。政府是建立“無廢城市”最主要的責任人,但由於廢棄物的收集、運輸、處理鏈條複雜,充分調動市場資本及專業技術有助於更有效的管理。案例城市均是這方面的典範,比如,舊金山市將垃圾箱放置、生活廢棄物收集、處理(包括回收迴圈利用、焚燒、填埋)均外包給一家運營上百年的廢棄物處理公司(Recology,綠源再生公司),並與這家公司一同制定城市的廢棄物管理方案。溫哥華市則是政府負責家庭不可回收利用廢棄物的收集處理,將可回收利用生活廢棄物的收集處理外包給一家廢棄物處理商(RecycleBC,迴圈不列顛哥倫比亞公司),同時允許眾多的私營企業及非營利機構廣泛參與到廢棄物收集、運輸、處理的各個環節。由於政治體制及文化習慣不同,案例城市在引入市場參與及專業化管理的具體操作上有較大差異。

將嚴格的行政措施和靈活的市場手段相結合

禁令和強制措施(多為法律形式)是實現“無廢城市”的重要手段之一,案例城市針對不同廢棄物制定不同禁令。對建築廢棄物,禁止隨意填埋,強制運輸至專門的處理廠,強制重復及迴圈利用並規定比例;對生活廢棄物,禁止一次性物品(特別是一次性水杯、吸管、食具等)使用、禁止塑膠袋使用、禁止填埋廚余等有機廢棄物,強制使用可降解堆肥的塑膠袋、強制對生活廢棄物分類投放等。“無廢城市”在制定上述行政措施時,多采取迴圈漸進的方式,給市場和居民一定的緩衝期,但均在不斷擴大禁止和強制的範圍。

靈活的市場手段有助於促進廢棄物産生者的行為改變,間接為“無廢”目標做貢獻,同時也是政府部門的收入來源。“無廢城市”採用的市場手段主要包括正向激勵和反向激勵兩類。正向激勵主要包括以下幾種:僅對填埋和焚燒類生活廢棄物收費,以促進家庭減少産生此類廢棄物,並對生活廢棄物合理分類投放;對塑膠瓶等採用押金制度,以鼓勵消費者合理投放,促進後續回收利用;對修建廢棄物處理廠的企業提供稅收減免、低息貸款、場地等,以鼓勵企業參與廢棄物管理。反向激勵主要包括以下幾種:向垃圾填埋廠按垃圾填埋量收費,以增加垃圾填埋成本促進減少填埋量;向生産塑膠袋、包裝、有毒有害物質的企業收費,以提高此類産品的成本;向購買塑膠袋、包裝的消費者收費,以減少對此類物品的使用。

此外,案例城市還普遍實施了廣泛的生産者責任制。生産者責任制要求生産企業從産品的設計、材料挑選,到産品生命週期結束時對其回收處理。這不僅可以極大促進廢棄物回收處理,也促進企業在源頭便選擇或生産對環境影響小的産品,是實現“無廢城市”的重要手段之一。大多數案例城市採用生産者責任制,並不斷擴大範圍,如溫哥華市在2017年新增列印紙張和包裝,紡織品、地毯和傢具,建築及拆除材料等生産企業,預計通過已有的和未來將擴大的範圍能覆蓋城市廢棄物的50%。部分案例城市遵循國家設定的生産者責任制範圍,如奧克蘭市根據紐西蘭環境部的政策要求對輪胎、電子設備、包裝等行業企業對其産品進行回收處理。由於“無廢城市”中的産品多來自於其他城市或地區,因此需進一步推動生産者責任制在省級或國家級層面執行。

探索新技術,注重提升公眾意識

新技術的發展給廢棄物管理帶來了便利,為實現“無廢”提供了更多可能。案例城市無一不是在探索、研究與應用廢棄物相關的新技術。馬斯達爾城作為阿聯酋政府規劃建立的新城,在設計廢棄物運輸體系時摒棄了傳統的貨車或卡車,而修建低能耗的地下平板貨運系統,提升了運輸效率,也減少了人工成本。盧布爾雅那市作為斯洛維尼亞首都,在2015年新建了針對有機廢棄物的處理廠。此外,案例城市積極研究並引入可降解材料,採用提升廢棄物堆肥效率、焚燒效率的技術及硬體等。

除了採用新技術,也應注重通過資訊傳播、培訓等,提升公眾的意識。充分的資訊和公眾意識培養是廢棄物管理最基礎但又最重要的部分。案例城市在這方面具有表率作用,均開發了廢棄物相關網頁及APP,以及開展廣泛且持久的培訓。雪梨市開發的網頁提供全面的廢棄物管理、社區活動等資訊,這一頁面也可供家庭填報申請或更換垃圾桶的請求;雪梨市從小學便開設環保課程,提供廢棄物分類回收的知識。舊金山市開發專門的廢棄物網頁和APP,展示廢棄物分類及處理資訊,並啟動數據庫供資訊查詢,如廢棄物投放站點位置、預約到府收集服務等;為家庭和商業企業提供廣泛的、多語言的、門到門的生活廢棄物管理培訓。卡潘諾裏市在2003年成立了歐洲第一所“無廢研究院”,除提供廣泛的廢棄物管理資訊及研究外,還為學校、商業機構、公眾等提供多種免費培訓。

綜上所述,“無廢城市”在全球範圍內興起了近20年,國際社會在建設“無廢城市”的過程中已積累了相關經驗,其典型做法值得借鑒。雖然因資源稟賦、政治體制、管理制度、文化習慣等不同,在建設“無廢城市”過程中採取的路徑和措施存在較大差異,但相同的是,這些城市均制定了長期且量化的“無廢”目標,遵循廢棄物避免、減少、重復使用、迴圈利用、能量恢復、填埋的處理優先級順序,並不斷完善廢棄物管理體系、引入專業化的管理等。

長遠來看,建立“無廢城市”需從傳統的資源“開採—生産—消費—處理”的線性模式向迴圈經濟模式轉型,需促使從生産端到消費端的各利益相關方意識及行為改變,從而使建設“無廢城市”成為城市治理、可持續發展、生態文明的一部分。

發表評論