美國公共住宅的失敗經驗給中國什麼啟示

為什麼要重提公共住宅？

當前，中國很多城市都在建設公共出租住宅，政府為此還提供專用土地鼓勵建設，很多開發商也非常重視公共住宅建設。但是公共住宅在中國並非新鮮事。改革開放前，各地政府就是城市裏最大的房東，絕大部分居民都住在公共住宅或單位住宅。

但由於缺乏住房投資，城市住房嚴重缺乏，因此住房改革成為經濟體制改革的重要部分。改革的首要目的在於增加住房供給，如逐步取消單位分配住房，鼓勵公私各渠道資金投資建設商品房，以替代分配房；區分公共住宅的公共所有權和個人使用權，允許使用權流通；等等。

時過境遷，現在重提公共住宅的原因則大為不同，不是投資不足或供給不足，而是房價過高，導致可負擔的住房不足。因此，官方希望通過建造公共住宅，增加有效供給拉低房價，並以提供公共住房吸引人才，同時打擊炒房投機。

公共住宅是市場經濟條件下住宅供應的重要補充，是政府對住房供應有效的干預手段。因此，公共住宅也是維護社會公平和穩定的重要因素。租房也可以成為一種長期的居住方式，但前提是真正實現“租購同權”。

擁有房屋人群所佔總人口的百分率。圖片來源：http：／／www．cityup．org／news／urbanplan／20110721／79616－3．shtml

現在有一個普遍的觀點，認為一個社會的擁房率越高越好，但其實並非如此。哈佛大學聯合住房研究中心（JCHS）主任雷辛那斯教授（Nicolas P． Retsinas）認為，高擁房率帶來的一個結果，就是將家庭有限的資金都凍結在住房上，導致沒有更多的活錢去運轉，從而影響人才流動和資金流動。

2010年的普查數據顯示，發現主要發達國家中，擁房率高低與一個社會的經濟水準並非正相關。每人平均GDP超過七萬美元的瑞士，擁房率只有34．6％，而每人平均GDP不到四萬美元的西班牙和義大利，擁房率均超過了80％。可以看出，是否買房是一個社會文化問題而非經濟水準問題。

美國公共住宅的歷程及失敗

目前，世界主要的發達國家都有提供公共住宅的經驗，比較成功的如新加坡，而比較失敗的如美國。這裡以美國為例來考察一下公共住宅政策為什麼會失敗。

首先來看美國整體的住房情況。根據2010年的人口普查數據，美國3．08億人口擁有1．32億套住房，獨棟別墅佔67．3％，公寓佔25．9％，還有6．8％是房車。私人擁房率從1999年的65．6％，上升到2005年的69％，次貸危機後的2010年下降至65．1％。

也就是説，仍有超過三分之一的美國人租房居住。按地區來看，大城市擁房率低，小城市高。按種族來看，白人擁房率最高，達72．3％，其次是亞裔62．9％，拉美裔50．5％，黑人最低，為46．8％。

住房政策是美國城市政策的基礎。主管美國住房的政府部門“住房與都市發展部”（HUD）提出了住房政策的四個原則：鼓勵公民買房；政府提供公共住宅，幫助低收入家庭租房；以政府建設促進社區建設；保證住房問題上的公平。

具體到公共住宅政策上，美國走了一條非常曲折的道路。

大蕭條後的1937年，聯邦政府通過住房方案Housing ACT 1937，可以説是美國公共住宅政策的開始。法案確定聯邦政府全額資助公共住宅，由地方政府分散管理，以公有的出租住宅形式提供可負擔的住房。當時，全美設立了3000多個公共住房局進行大規模的公共住宅建設，以高層住宅為主，現在中國許多大型開發商做的就是當年美國做過的事情。但由於問題太多，該法案從1973年起減少投資，1982年停止。

這其中一個經典案例，就是在聖路易斯供黑人居住的高層公共住宅Pruitt–Igoe，由雅馬薩奇設計，1954年建成。起初因為便捷的基礎設施廣受入住的居民好評，但很快社區開始出現暴力事件， 治安不斷惡化，因此在1972年，政府又親手炸掉了它。

當年美國建築評論家詹克斯（Charles Jencks）還評論稱，“現代建築于1972年7月15日下午3時32分，在美國聖路易斯城死去” ，這一天“現代主義建築已經死亡”。

Pruitt–Igoe俯瞰（圖片來源：blog．asf．or．id）

在供應方面，由於公共住宅需要可持續的投資，政府等於把包袱都背在了身上，從建造到維修，政府都得一直貼錢，導致政府資金很快短缺。因此聯邦政府從1964年起引入私人資金，並規定凡投資于公共住宅的開發商可以獲得公共補貼。但是馬上出現大量舞弊。

芝加哥有四棟Presidential Towers公寓，本身是被定義為公共住宅，政府出讓土地並給私人資本補貼，造好以後給窮人住。但等到建完後，居民全是中産及以上階層，窮人一點機會都沒有。私人資本往往只是借公共住宅的藉口從政府拿補貼。因此到1980年，這一計劃也被迫終止。

1992年，美國國會通過HOPE－VI（Housing Opportunities for People Everywhere）法案，推翻了原來的理念，拆除舊公共住宅，代之以小規模、分散建造、低／多層的混合型公共住宅。

為什麼會有這樣一個理念的轉變？因為把住在公共住宅的人集中在一塊，最後帶來的隱患和社會代價無窮無盡。該法案的通過也標誌著美國傳統公共住宅政策的徹底失敗。

HOPE－VI法案。圖片來源：wordpress．com

同時，政府從供應方轉型為需求方。 HOPE VI 每年提供50億美元，改變公共住宅（即低收入者住房）的理念，提倡不同收入混合居住。

這一過程中提出過住房券（housing voucher）的想法：如果你覺得自己符合政府的低收入標準，被認為有資格得到政府補貼，你就可以到住房部門把35％的工資轉到房管局，房管局給你一張券，讓你到普通住房市場找房，找好房子後，房租價格全部由政府來付，因為你已經把35％的工資交給了政府。而作為出租房的房東，雖然不是公共住宅，但是被加入了公共供給。

這個想法旨在改變低收入者集中在公共出租房的現象，讓他們可以分散到不同的社區中，以減少種族、收入隔離。雖然這個想法很好，但客觀上做不成。例如，我在芝加哥西郊的橡樹園（oak park）住過，周圍鄰居基本都是白人。如果他們的房子有空出來的想招租，租客需要填寫詳細的申請表，以符合社區的各項要求。

芝加哥公共住宅之殤

前面提到1937年聯邦政府的住房方案，同年伊利諾伊州政府也成立了獨立的芝加哥房屋委員會（CHA），該機構的理事會委員由市長任命，其預算獨立於芝加哥市，主要依靠中央及州政府撥款。目的是清除芝加哥市內被認定為無法居住的貧民窟，併為退伍軍人提供可負擔的住房。目前CHA擁有超過5萬套出租房，其中包括21000套公寓，還管理著37000個獲得第八條款租金代金券（Section 8 vouchers，即政府為低收入的私有房租戶發放的住房券）的住戶。

從1937年到1950年代後期，芝加哥的公共住宅裏大部分還是白人，主要是處於社會底層的義大利裔。到戰後美國高速工業化時期，許多黑人從農村來到大城市，因此到1970年代，公共住宅裏黑人佔到了65％，到2000年更佔到88％。但現在又發生了變化，墨西哥人涌進來。到今天，芝加哥公共住宅的居民，有69％是黑人，27％是拉丁裔， 4％是白人、亞裔等。

同時，傳統的家庭結構不存在了。早在1975年，就有研究表明，公共住房中傳統的父母－孩子家庭結構幾乎不存在了，93％的家庭由單身女性為戶主。因為黑人女性生孩子很早，生育之後就可以要住房補貼，還可以領食物券，這幾乎類似于一項工作。但同時，住戶中有孩子的比例也在減少，從2000年的50％下降到2010年的35％。

有一個具體案例可以反映公共住宅的問題。芝加哥的卡布裏尼－格林公共住宅（Cabrini－Green Homes）位於偏北的市中心區，始建於1941年，以義大利傳教士Frances Cabrini和William Green命名，分成卡布裏尼連排多層住宅和格林花園高層住宅兩個片區，由3607個住宅單元組成，高峰時期居住了15000人。這裡緊靠芝加哥最富裕的兩個社區——林肯公園和黃金海岸，以顯示政府讓低收入者也能住在最好區域的意願。

1942年建成之初的卡布裏尼連排多層住宅（圖片來源：encyclopedia．chicagohistory．org）

從1950年到1969年，CHA 在這裡建造了11個高層住宅項目，形成一個封閉的“超級街區”。但這樣一來，公共交通無法有效延伸到住區裏，裏面的低收入居民也被隔離在警方巡邏的範圍之外，因此治安情況非常糟糕。為了解決治安問題，1989年芝加哥房管局甚至創建了自己的警察局（CHAPD），這就必然和外面的警察系統出現矛盾，所以維持了十年就解散了。

此外，住宅項目的設計也出現了各種問題，包括高層住宅的居民安全和多層住宅的活動場所。高層住宅樓道被設計成外廊，用鐵絲網包起來，外面可以看到裏面。但即使這樣，不久還是出現了一個大案件，一個九歲的女孩被人強暴，死在了電梯間旁邊。其次，孩子們住在這也沒有什麼地方可以玩耍，成天也不好好讀書，只好圍著垃圾桶玩，所以也很快出現治安問題。這又使得警車和警察成天盯梢、站崗，以維持秩序。

芝加哥社區孩子的畫。圖片來自張庭偉

我曾經調查過芝加哥兩個社區的孩子，請他們畫出自己的家是什麼樣。左邊的畫來自住在公共住宅裏的孩子，右邊來自芝加哥郊區別墅裏的孩子。兩幅畫對比來看非常震撼。郊區的孩子畫了很大的鳥、花、樹和房子，公共住宅裏的孩子則畫了一排排的窗戶，頂樓還有兩個人在互相廝殺。這就是公共住宅集中居住後的結果，對小孩子的心理影響也極為深刻。

為什麼會出現這些問題？主要有以下幾個方面原因：

1）公共住宅裏的居民構成，隨時間發了巨大變化，居民從白人工薪階層，變為無處可去的黑人、窮人，出現種族問題、經濟問題、社會分化；

2）美國1980年代開始去工業化進程後，工業就業機會減少。Cabrini－Green Homes本來靠近芝加哥的工業區，能提供很多就業崗位，但隨著工業區向郊區的遷移，居民無處可去，住區內失業率攀升；

3）因為公共住宅的“超級街區”形式，造成內部公共交通不足，人們也很難有機會去郊區上班；

4）社區內公共教育衰退，出現很大的青少年問題；

5）高層住宅設計造成的安全問題，出現電梯間、樓梯間等死角；

6）政府對公共住宅的態度也發生變化，從一開始的支援到放任自流，使得維護資金減少；

7）社會輿論的變化。最早的時候社會輿論覺得這地方應該是給窮人永久居住的解決辦法，是不可或缺的一部分。但是社會輿論慢慢開始認為，這種公共住宅是一些社會問題的根源；

8）周邊開發的機遇帶來了一些誘惑。因為旁邊就是富人區，房價不斷上漲，人們開始質疑，為什麼要在這裡做公共住宅？

可以看出，以Cabrini－Green Homes代表的公共住宅從政策、設計到管理三方面都出現問題。

美國特朗普政府2019年的預算方案。來源：washingtonpost．com

出了這麼多問題，主管部門CHA乃至HUD有沒有辦法解決？

不幸的是，HUD在美國是二等部門，歷來沒有受到聯邦政府的重視，預算日益減少。上圖是美國特朗普政府2019年的預算方案。可以看出，預算增加幅度依次是退伍軍人部、國防部、國土安全部、衛生部、商務部等。預算削減幅度依次是國務院、環保部、小企業主利益保障局、交通部、農業部、內政部、HUD等，其中HUD預算削減了14％。

但Cabrini－Green Homes已經建起來了，問題仍需要解決。於是現在的改造建議是進行市場化的拆遷重建，並進行20％回遷＋80％市場價住宅的混合居住形式；取消高層，代之以“多層＋低層”和個別小高層；提高設計標準；在規劃設計環節增加社區參與，並參與管理。

然而，又有新的問題出現。芝加哥的公共住宅現在拆到只剩下原來的15％左右。但是許多拆掉的地方又空在那裏，因為沒有新的東西填充，形成城市巨大的傷疤。

公共住宅政策、設計和管理的三位一體

結合以上公共住宅的發展歷程和案例，我認為，公共住宅成功的關鍵是政策、設計、管理必須成為一個整體。

1）政策問題

首先，政策必須可持續。決策的一開始，必須想清楚公共住宅的長遠目標是什麼，是永久性出租還是過渡性出租。如果把公共住宅作為一個長期安排，就應該在設計、管理中考慮住戶的生命週期，包括建立家庭、孩子教育、老人撫養等，所以應該有相應的設計內容和管理措施。

理論上説，公共出租住宅應該是一種體面的、可供選擇的居住方式（如瑞士、新加坡），而不是變成無處可去的窮人最後的歸宿。

因此，公共住宅的目標應該著眼于解決長期的住房問題，而不是短期的房價問題。這還牽涉到居民的最終安排，退休之後是繼續住在這裡，還是遷出去。

第二，必須有穩定的投資來源和維修費用來源，以實現自我支撐的可持續性。例如，香港的公共住宅可以自己造血，上面是高層住宅，底下幾層是出租的商業開發，賺來的錢足夠維修經費。

我曾經建議美國借鑒香港的經驗，拿出一塊地做開發，賺來的錢來維護公共住宅。但是美國學者表示這違反法律，因為美國法律規定政府不能拿納稅人的錢來跟納稅人競爭做生意的機會，這樣會把私人開發商的機會擠出去，因此政府只能花錢，不能掙錢，等於把自己捆死，永遠是無底洞地貼錢，這是一個巨大的問題。

第三，要能預測居民成分的變化，以及生命週期對居住需求的變化。還要考慮周圍産業的變化對居民的影響；居民成分的可能變化及他們對環境需求的變化。最後，政府還要意識到公共教育、青少年娛樂及社區治安等問題。

2）設計問題

也就是居住環境品質對居民的影響。這與公共住宅的大目標關係密切。

首先是選址。把公共住宅放在市中心區，雖然表面上很公平，但是能否持久？是和其他收入階層的居民合住，還是單獨集中起來？

其次是居住區的形式及公共空間的分佈。是用超級街區的辦法，還是混合功能型小街區？室內和室外的公共部分如何分佈和協調？

住宅形式上，是高層還是多層？建材使用上，公共住宅一開始為了建得快、節省成本，建材品質普遍不高，導致後來維修成本極大。因此建材使用必須平衡價格和維修週期的關係。

3）管理問題

在管理上，應當考慮多元化的要求，反映各種居民的需要。管理機構上，需建立公開公平、有公眾參與的開放型管理模式。這其中，要有至少四方面的主體——居民、住房管理機構（房管局）、開發建設機構（地方政府），還有外部社會（交通、公共教育、社會管理），只有聯合這些主體一起參與管理，才能把社區做好。特別是如何將公共住宅融入到周圍的社區中。

最後的結論，一個成功的公共住宅是深思熟慮的政策、細緻入微的設計、公共支援的管理體制三位一體的産物。公共住宅是一個新的老課題。現在重提與重視公共住宅，應該先研究、後推廣，好好總結他國的經驗教訓，而不是匆忙開工。