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中美貿易戰的回顧與展望

來源:財新網 | 作者:余永定 | 時間:2018-07-11 | 責編:李曉曼

中美貿易衝突的逐步升級

2018年3月8日,特朗普宣佈對鋼鐵和鋁製品分別加徵25%和10%的關稅,打響中美貿易戰第一槍。

3月22日,美國貿易代表(USTR)公佈《中國貿易實踐的301條款調查》,認定中國政府在技術轉讓、智慧財産權和創新相關的行動、政策和實踐是“不合理或歧視性的,對美國商務形成負擔或限制”。3月23日,作為對美國加徵鋼、鋁製品關稅的報復,中國政府公佈了價值30億美元的加徵關稅的美國産品清單。

4月4日,美國貿易代表基於301報告結論,公佈將於7月6日對1333種、總值500億美元的中國商品加徵25%的關稅。4月4日,中國宣佈對106種、總值500億美元的美國商品加增25%的關稅,其中包括了大豆和波音飛機。

4月5日,特朗普要求USTR考慮加徵1000億美元中國商品的關稅。4月5日,中國就美國進口鋼鐵和鋁産品的232措施,向美方提出WTO磋商請求,正式啟動WTO爭端解決程式。同日,中國也就301措施提出WTO磋商。

4月18日,美國表示已同意就徵稅措施與中國在爭端解決機制下磋商。

4月16日,美國商務部工業安全局(BIS)宣佈對中興實施制裁。

5月2日,美國代表團抵京。在中美第一次談判中,美國實施特朗普的“瘋人戰略”,對中國漫天要價。其具體要求主要為:

(1)從2018年6月開始,每12個月至少減少1,000億美元的對美貿易逆差。到2020年底,同2018年底相比,至少減少2,000億美元對美貿易逆差。

(2)立即取消對《中國製造2025》確定的10個高科技製造業部門的補貼和其他政府支援。

(3)取消對在華經營的外國公司的投資限制,包括外國公司在中國本地合資公司的股權上限;在2018年7月1日前發佈改進後的外資投資全國性“負面清單”(所謂的“負面清單”是指對外商投資完全關閉或有條件開放的産業部門,所有在這個清單中沒有提到的經濟部門都將對外國投資開放)。在清單公佈的90天內,美國將核查依然存在的對美國不公的投資限制。中國在接到美國的問題清單之後,將根據中美共同決定的時間表積極消除這些限制。

(4)中國于2019年1月1日前停止有關智慧財産權的特定政策和做法(強制技術轉讓、合資企業要求等)。

(5)中國于2019年1月1日前撤銷《技術進出口管理條例》和《中外合資經營企業法實施條例》中美國在WTO磋商所指認的條款,並根據美國要求修改上述條例。

(6)中國于2018年7月1日前撤回向世界貿易組織提出的磋商要求。

(7)對美國基於301調查的案件而採取的任何措施,中國不可採取任何形式的報復並避免做出任何報復行動。

(8)同意立即停止對美國技術和智慧財産權的網路、經濟間諜、倣冒和盜版活動,對實施以上措施的進展進行季度評估;如果中方完不成承諾,美方可以施以關稅懲罰;同意遵守美國的出口管制法。

(9)不反對、挑戰和報復美國對中國對美技術和國家安全敏感部門投資實行的限制。

(10)2020年7月1日前,中國將把非關鍵(non-critical)部門所有産品的關稅降到不高於美國同類産品的水準。中國認可美國可能將對關鍵部門産品(包括同中國製造2025有關的産品)進口施加限制或徵收關稅。

(11)中國若未能履行本協議,美國將會對中國進口徵稅並採取其他適當措施,中國承諾將不會對此採取報復措施。

對美國的漫天要價,中國代表團的反應是有節制,但也是堅定的:

(1)中國將降低從美國進口汽車和其他産品的關稅,並大量進口美國的貨物和服務,條件是美國採取如下後續行動:一是撤銷對中國的高科技出口禁令,尤其是積體電路産品的出口限制;二是向中國的IT産品開放美國政府採購;三是在2018年5月31日之前恢復中國對美國的熟制禽肉出口,等等。

(2)通過以下措施增加雙邊服務貿易:雙方成立服務貿易工作組;在海南自貿區向外資開放服務業(醫療保健、養老、建築設計、環境保護等);在15個地區開展跨境服務貿易試點;擴大中國對美國電影的進口。

(3)加強與美國的智慧財産權合作,但中國在其入世協議下對合資和股比政策不應被視為“強制性技術轉讓”。

(4)修訂美國對中興通訊的限制,確保半導體行業的全球供應鏈。

(5)要求美國停止使用“替代國”作為對中國産品反傾銷調查的基準(換句話説,實際上承認中國在WTO下的市場經濟地位)。

(6)終止301條款對中國智慧財産權問題的調查、並撤銷調查下的任何關稅計劃;承諾在未來不對中國發起任何301條款調查。

談判的最終結果不得而知,但可以猜到,中國代表團拒絕了美方的無理要求,但為了避免貿易戰,也做了必要的讓步。會談公報表示:“雙方就擴大美對華出口、雙邊服務貿易、雙向投資、保護智慧財産權、解決關稅和非關稅措施等問題充分交換了意見,在有些領域達成了一些共識。”

5月15日至19日,劉鶴率團赴美進行第二輪談判。達成的協議包括採取有效措施以實質性減少美對華貨物貿易逆差,中方將大量增加自美購買商品和服務,有意義地增加美國農産品和能源出口。雙方就擴大製造業産品和服務貿易進行了討論,同意為上述領域達成共識創造有利條件。中方將推進包括《專利法》在內的相關法律法規修訂工作。雙方同意鼓勵雙向投資,將努力創造公平競爭營商環境,繼續保持高層溝通。外電則透露,中國拒絕了美方要求中國減少貿易逆差2000億美元的要求,但同意增加能源和農産品進口,進口額接近700億美元。中美並未解決所謂的“智慧財産權盜竊”問題。中國拒絕了美國提出的中國在國企改革、産業補貼、強迫技術轉讓、産能過剩四個領域做更實質性改變的要求。

5月20日,美國財政部長姆努欽表示,中美貿易戰已經“停戰”。

5月25日,美國總統特朗普稱,他將讓中興在實現“高水準的安全保障,改組管理層和董事會,購買美國零部件以及繳納13億美元罰款”之後恢複業務。

5月29日,白宮發表聲明稱將在6月15日公佈限制對華貿易的具體措施。中國商務部立即指出這一聲明顯然有悖于不久前中美雙方在華盛頓達成的共識。

5月30日至6月2日,中美進行了第三輪談判。美國商務部長羅斯和中國副總理劉鶴在結束兩天的討論後沒有發表聯合聲明,美國代表團沒有發表評論就啟程回國。新華社在一份簡短的聲明中表示,羅斯和劉鶴取得了“具體的進展”,但沒有詳細説明。但新華社也警告稱,如果美方出臺包括加徵關稅在內的貿易制裁措施,雙方談判達成的所有經貿成果將不會生效。

6月15日,美國政府宣佈,將按原計劃于7月6日執行對中國進口商品加稅25%。數分鐘後,中國商務部宣佈將對美國出臺“同等規模、同等力度”的徵稅措施,雙方此前磋商達成的所有經貿成果將同時失效。

6月16日,針對美國6月15日的決定,中國國務院關稅稅則委員會發佈公告,對原産于美國的659項約500億美元進口商品加徵25%的關稅。對美農産品、汽車、水産品等545項商品,自今年7月6日起實施加徵關稅;對美化工品、醫療設備、能源産品等114項商品加徵關稅,實施時間另行公告。

6月18日,特朗普又宣稱將對2000億美元中國商品加徵10%關稅;並威脅如果中國反擊,美國將對另外2000億美元的中國商品追加額外關稅。

6月19日,中國商務部發言人就美白宮6月18日聲明發表談話,如果美方喪失理性、出臺清單,中方將不得不採取“數量型和品質型相結合”的綜合措施,做出強有力反制。

嚴格説,中美貿易戰還沒有真正打起來。從2018年3月8日特朗普宣佈對鋼鐵和鋁製品分別加徵25%和10%的關稅,到美國商務部部長羅斯率團來華同劉鶴副總理進行中美之間的第三次貿易談判,這之間所發生的一切都只是戰前交鋒。只有當美國對中國實施如加徵關稅等貿易保護主義措施,且中國實施報復措施之後,中美貿易戰才算正真開打。中國方面目前仍在盡最大努力,爭取避免一場沒有勝者的貿易戰。美國方面也不一定希望中美雙方爆發一場貿易戰,但試圖以貿易戰相威脅,爭取從中國榨取最大利益。由於中國出口對美國市場的高度依賴,打貿易戰中國損失可能更大,這正是美國有恃無恐的原因。但是“殺敵一千自損八百”,美國也不是完全有恃無恐。打還是不打?如果要打,打到什麼程度?雙方政府肯定在不斷進行推演,以決定自己的最佳策略。美國希望實現“不戰而屈人之兵”,中國則希望在損失最小的情況下,避免貿易戰。

在經過三輪會談之後,中美貿易戰一度出現停戰跡象。但是,6月15日特朗普不顧此前達成的諒解,執意宣佈執行4月4日對中國500億美元産品加徵關稅的計劃。6月15日(美國公佈數分鐘之後)中國不得不宣佈:將對美國出臺“同等規模、同等力度”的徵稅措施,雙方此前磋商達成的所有經貿成果將同時失效。事情發展到這一地步,中美貿易戰已經基本不可避免。

美國要同中國打貿易戰,其可以擺到桌面的理由不外乎三條:一是中國對美長期保持大量貿易順差;二是中國不遵守WTO承諾;三是中國通過不公正手段取得美國技術。美國政府內部,或因利益不同或因認知不同,對上述三點的側重各有不同。例如,特朗普在前期強調美國對中國的貿易逆差,而納瓦羅和萊特希澤等則始終強調所謂的“結構性”問題,如中國以“不正當手段竊取美國技術”等。

如何看待美國對華貿易逆差

關於美國對中國的貿易逆差問題,我們至少有五點評論。

第一,中國對美國的貿易順差沒有美國説的那麼大。特朗普稱美國對中國的貿易逆差每年有5000億美元,這是信口胡説。按美國官方統計,2017年美中貿易逆差3752億美元。但根據中國海關統計:中美貨物貿易順差為2758億美元,中美服務貿易則為逆差。

是什麼原因導致中美兩國貿易差額統計出現如此大的差異?一種流行的解釋是:中國對美出口中包含了大量的中間産品。這些中間産品其實是其他國家(包括美國自己)對美國的出口,但在美國的統計中,這些中間産品都算在中國頭上了。我們常常喜歡以蘋果手機為例,説明如果將此類中間産品從出口總額中去掉,美國對華貿易逆差至少減少一半,但這種解釋是錯誤的。造成中美統計差別如此之大的真正原因是什麼呢?

除一般的誤差與遺漏外,按傳統的解釋,原因有二。一是美國把中國香港轉口貿易額籠統地計算在中美貿易之中,但它實際上有很大比例應歸於中國之外其他國家或地區通過香港的貿易轉口。二是美國在計算對中國的進、出口時,出口金額按離岸價格計算,進口金額按到岸價格計算,出口不包含裝卸、運輸和保險等費用(減少出口收入),進口的裝卸、運輸和保險等費用全部算作自己的進口支出(增加進口支出)。這種計算方式也人為增加了中國對美國的貿易順差。至於中國對美的出口大多是最終製成品,在出口品中包含了大量來自其他國家特別是東亞國家的中間産品和美國的産品(如蘋果手機中的晶片等)。這一事實能説明兩個問題:其一,對外貿易中的許多利益,例如就業創造,是由其他國家而不是中國獲得了。其二,貿易差額是個多邊問題,雙邊貿易差額是由比較利益所決定的全球生産價值鏈的地區分佈決定的。貿易平衡應該是總體的平衡而不是雙邊的平衡。例如,美國如果希望減少貿易逆差,首先應該解決國內儲蓄不足問題。即便中國因美國的貿易保護主義措施而對美出口銳減,中國的出口空缺也會被其他一些類似國家所填補,不同的是美國可能要為品質較低的進口商品支付更高價格。

第二,美國長期貿易逆差的根源是美國國內儲蓄不足。美國貿易逆差始自1980年,中國因素則是2000年以後的事。美國的長期逆差肯定不能用中國因素解釋。常見的解釋有兩種:一是美國産品的競爭力持續下降,二是美國國內儲蓄長期不足。兩種解釋都有道理。我傾向於把兩者看作是一塊硬幣的兩面,在不同時期可能某一個方面起主要作用,但兩者必須在結果上保持一致。國內儲蓄-投資缺口同貿易差額之間的關係可以用恒等式S-I=X-M表示。如果國內儲蓄不足(S

第三,中國對美保持貿易順差並不意味中國佔了美國便宜。簡單的國際收支平衡關係告訴我們,凡是經常項目順差的國家都是資本輸出國。自1990年代初中國就對美國維持經常項目順差(貿易差額+投資收入差額)。換句話説,自1990年代初中國就對美國輸出資本。美國精英階層對此都非常清楚,中國對美輸出廉價商品,反過來又把所賺到的美元用於購買美國國庫券。美國得到雙重好處,是美國佔了中國的便宜。巴菲特最近就説,用幾片紙(綠紙美元)換回大量實際資源有何不好?不知道特郎普是真傻還是假傻。佔了便宜硬説吃虧應該説是一種談判策略。但是,也應該看到全球化、特定國際分工格局對一國不同階級、階層、行業的利益分配格局是有重要影響的。美國藍領並未享受到全球化、國際化和貿易自由化的好處,因而對中國這樣的國家對他們造成的競爭壓力心生怨恨。美國政府不願意通過收入政策調節收入分配格局,於是把矛頭轉向中國,轉移美國藍領的不滿。顯然,美國的國內政治格局需要求特朗普發動一場對中國的貿易戰。

第四,中國為平衡國際收支做出了巨大努力,實現了基本平衡。中國的經常項目順差與GDP之比在2007年接近11%;2017年已降為1.4%,比諸如德國這樣的發達國家都平衡得多。如果在過去批評中國存在重商主義傾向不無道理,但現在情況已經發生了基本變化。甚至像克魯格曼這樣曾不遺餘力地批評中國搞重商主義的人也承認,重商主義的帽子已經帶不到中國頭上。

第五,美國應該放行高技術産品對中國的出口。美國要想削減對中國的貿易逆差,有一條捷徑:解除對中國出口高技術産品的禁令。美國能賣給中國的産品有限,不要指望中國能夠從美國大量購買中國不需要的、性價比並不高的美國産品。

中國是否違背了WTO承諾?

自中國加入世貿組織(WTO)之後,美國一直緊盯中國WTO承諾的履行狀況。美國貿易代表辦公室(USTR)自2001年開始每年都要向國會遞交一份《中國WTO承諾履行年度國會報告》。到目前為止USTR已經撰寫了16份報告。中國到底是否履行了自己的WTO承諾呢?老實講我自己開始時也是不敢肯定的。中國是否履行了WTO承諾,最權威的評價應該來自WTO。在中國加入WTO十週年之際,在回答美國《中國商務評論》的問題時,前WTO總幹事拉米表示:“中國在履行它的一長串承諾方面做的確實非常好。但沒有一個國家是不能批評的。……我所能説的是,有些成員國抱怨中國的某些服務部門開放不夠充分以及中國對智慧財産權的保護還需要改進。”〔1〕

中國在加入WTO時都做了什麼承諾呢?

(1) 降關稅,10年內關稅總水準由加入時的15.3%降至9.8%;

(2)消除非關稅壁壘;

(3)明顯減少關稅配額;

(4)削減補貼,特別是農業補貼;

(5)接受特殊的“保障措施”條款(同意WTO成員國可啟動歧視性的專門針對中國的保障措施,因為中國不是以“市場經濟國家”的地位加入WTO的);

(6)開放金融服務業(根據一定時間表)和其他服務業;

(7)開放通訊服務業。

應該説,中國較好地履行了自己的WTO承諾,在不少方面甚至超出了承諾。

以關稅減讓為例。“2002年1月1日開始全面下調關稅,分10年逐步實施。其中,對絕大部分進口産品的降稅承諾在2005年1月1日已經執行到位;到2010年1月1日,所有産品的降稅承諾已經履行完畢。”〔2〕關稅總水準2010年為9.8%,實現了對世貿組織所有成員的承諾,達到並超過了世貿組織對發展中成員的要求。2015年中國的貿易加權平均關稅已降至4.4%。

以服務業開放為例。WTO要求中國開放的領域是100個,中國已開放120個部門,遠遠高於發展中國家,並接近於發達成員的開放水準。但是,中國金融服務業的開放滯後於自己的WTO承諾。

判斷一個國家是否履行了WTO承諾,一個重要標誌是看這個國家是否尊重爭端解決機制,執行WTO裁判機構的裁決。對外經貿大學崔凡教授指出:“2001年中國入世以來一共被告了40次(現為41次),同一時期美國正好一共被告了80次,整整兩倍。中國敗訴的一概執行,美國敗訴的經常拖著不執行。中國剛剛打贏一場美國執行問題的爭端。美國人自己敗訴不認賬,杯葛世貿組織大法官任命,搞得大法官7個只剩4個,世貿組織判我們輸了的官司我們一概認賬。”中國忍痛接受WTO對中國稀土出口限制的裁決充分説明瞭中國對WTO的尊重。

其實,直到2016年美國政府對中國執行承諾的評價也不全是消極的。例如,在2016年的《中國WTO承諾履行年度國會報告》中,USTR寫道:“統計數字顯示,自中國加入WTO 以來,中國和它的許多貿易夥伴間的貿易和投資都出現急劇增長。事實上,2015年美國對中國的出口比2001年增長了505%,達到1160億美元;同期服務出口增長802%,達到480億美元。”在做了上述積極評價後,關於中國執行WTO承諾,報告的提法是“總體情況依然是複雜的”(“complex“)。但是,在2017年報告中,USTR卻又説悔不該讓中國加入WTO。因為美國突然發現“給中國開出的加入WTO的條件,並不能有效保證中國會擁抱開放的和市場導向的貿易體系。”這是什麼意思?原來美國也不認為中國沒有履行WTO承諾,而是中國當初的承諾不夠多不夠重,或者WTO本身就有問題。美國的態度確實是比較無賴。如果輸了球,就拋棄現有遊戲規則而另搞一套,難道必須你贏才行嗎?

美國貿易代表特來希澤公開宣稱: “WTO承諾並非宗教義務,不會(也不應當被解釋為)侵犯國家主權,更不會受制于某個WTO警察機關的威壓。”好啊,現在已經不是中國是否遵守了它的WTO承諾,而是美國要對它自己的WTO承諾棄之如敝屣。

事實上,自2017年以來美國已經不再關注中國是否履行了WTO承諾。在美國2018年3月22日公佈的長達200多頁的《中國貿易實踐的301條款調查報告》中,WTO一詞只出現過25次,而且有11次是出現在註釋中。美國明白在中國是否信守WTO規則方面難以做更多文章,認為WTO規則不足以限制中國在有損美國利益的情況下實現自身目標。但美國並不打算等待修改WTO規則來制約中國,而是迫不及待引用國內法處理中美貿易衝突。美國現在最關心的問題是中國技術發展,特別是擔心中國製造2025所反映的趕超美國的藍圖的實現。就是在這一背景下,特朗普政府拋開WTO,在2017年8月啟動301條款調查。

301條款規定了美國政府可以為之採取行動的外國政府的三類行動、政策和實踐,一是違反貿易協定;二是不公正(即同美國的國際法賦予的權利不一致)和對美國商務造成負擔或限制的行動、政策或實踐;三是不合理或歧視性並對美國商務造成負擔或限制的行動、政策或實踐。USTR聲稱,301調查報告主要是針對中國的第三類行動、政策和實踐問題。換句話説,美國301調查報告並不調查中國是否履行WTO承諾,而調查中國的貿易行動、政策和實踐是否“合理”、是否是“歧視性的”,是否對美國商務造成“負擔”或“限制”。至於什麼是不合理和歧視性、對美國商務造成負擔或限制,則完全要由USTR判斷了。一旦USTR判定貿易對象國的行為、政策和實踐對美國商務造成“負擔”或“限制”,美國總統就有權採取提高關稅等報復性措施。

美國經常根據美國國內法來處理國際貿易爭端。美國同國際貿易相關的法規包括:

(1)1974年貿易法第301條款。該法案授權美國貿易代表確定另一個國家是否正在實施損害美國商業的做法;作為回應,總統可以採取各種報復措施,包括徵收關稅或採取非關稅的進口限制。自90年代中期世貿組織爭端解決機制建立以來,美國很少使用該措施。

(2)1974年貿易法第201條款。該法案允許在外國商品造成“嚴重傷害”的情況下、暫時停止這些商品的進口。

(3)1962年貿易擴張法第232條款。在可以確認進口商品“威脅到國家安全”的情況下,授權總統實施進口限制。美國這次對鋼鐵和鋁製品加徵關稅就是援引232條款。結果美國的盟友們十分惱火:盟友們怎麼會威脅美國的安全呢?

(4)1930年貿易法第337條款。該條款專注于涉及專利、商標和版權侵權等不正當競爭的進口商品。這一條款可能會導致美國禁止進口所有相關貨物,無論貨物的來源國是哪。

美國就是依據232條款在3月8日宣佈要對中國和其他國家的鋼鐵和鋁製品加徵關稅的。232條款的基礎是“國家安全”,因而引起美國盟國的極大不滿。其實,援引232條款也為美國政府提供了“靈活性”。根據WTO的最惠國待遇原則,對同樣的産品,美國不能對不同國家實行不同關稅。但美國完全可以以盟國不造成“安全問題”為由,對盟國實行豁免。這樣,美國就有“理由”完全針對它不喜歡的國家加徵關稅了。

301條款允許美國政府以“不合理或歧視性並對美國商務造成負擔或限制”為由,對外國實施包括加徵關稅在內的懲罰措施,即便這些國家並未違反國際協定和國際條約。301條款本身顯然是違反WTO規則的。正如崔凡教授指出的:由於301調查程式所規定的提高關稅以及限制進口的措施明顯不符合世貿組織規則,遭到歐洲的反對。迫於國際輿論壓力,美國政府不得不發表聲明,承諾通過WTO爭端解決機制來解決貿易爭端。與此同時,WTO一方面判決美國的301條款不違背WTO原則,另一方面認定,如果不事先取得WTO的批准就對WTO成員國採取行動違反WTO協議。正如中國常駐WTO代表張向晨所指出的,根據世貿組織裁定和美國承諾,美方不能通過301調查單邊認定其他成員做法是否違反世貿規則。美國根據國內法對中國商品加徵關稅是違反國際公法的蠻橫行為。不難預料,美國政府在未來可能會越來越多地依據國內法來解決國際貿易爭端。

中國是否強制外資進行技術轉讓?

301調查報告的主要“發現”是:中國正在推行政府主導的産業政策;其産業政策目標是“在技術領域,特別是先進技術領域取得領先地位以取代美國,統治全球市場”;其實現産業政策目標的手段包括四大類:第一,不公正的技術轉讓制度;第二,歧視性的註冊限制;第三,瞄準高技術産業的海外投資;第四,入侵美國商業計算器系統,通過網路盜竊美國智慧財産權。

基於這些“發現”,USTR在3月22日公佈了題為《對中國貿易實踐的301調查》報告,認定中國政府在技術轉讓、智慧財産權和創新相關的行動、政策和實踐是“不合理的或歧視性的”,對美國商務形成“負擔或限制”。以此為依據,根據301條款,USTR在4月4日公佈了將加徵25%關稅的1333種、總值500億美元的中國商品名錄。美國政府則在6月15日宣佈:將於按計劃于7月6日正式開始對中國商品加徵關稅。

301調查報告是以“中國製造2025”作為靶子而展開的。USTR認定“中國製造2025”集中體現了中國的産業政策。關於産業政策,可以有不同的定義和理解。原發改委規劃司司長徐林先生認為,産業政策是針對特定産業實施的、可能改變(其)市場發展軌跡的支援或限制措施。按我的粗淺理解,支援性産業政策應該具有幾個基本要素。其一,政府選定少數目標産業。其二,這些目標産業被普遍認為具有重要發展潛力,將成為未來經濟發展的重要動力。其三,政府對這些産業的發展提供政策支援。其四,對目標産業的支援應該是持續的,但必須有時限。其五,在各個目標産業之間,以及在目標産業和經濟中的其他部分之間,各種産業支援政策相互協調,統籌實施。

USTR承認,很難指責一個國家的技術趕超努力,於是便把攻擊的矛頭指向中國執行産業政策的手段。301調查報告聲稱:“中國政府為實現2025目標所使用的政策工具大部分是前所未有的(其他WTO成員國並不使用這些政策工具),包含了旨在主要通過限制、利用、歧視外國企業及其技術、産品和服務或使之處於不利地位來推動中國産業發展而設計的名目繁多的國家干預、扶植”。根據徐林先生的歸納,中國施行産業政策的主要政策手段包括稅收減免、技改貼息、加速折舊、關稅減免、研發補貼、特殊收費、行業準入、直接注資、産業基金、價格補貼、特定進出口補貼。而USTR並未討論我們所熟悉的這些産業政策手段,而是歸納出了前面提到過的政策措施:強迫外資轉讓技術的技術轉讓制度和註冊限制(301報告中對這兩者是分別討論的)、瞄準高技術産業的海外投資以及通過網路盜竊美國智慧財産權,並以此向中國發難。問題是:這些所謂産業政策措施是否存在?如果存在,更重要的問題是:這些措施是否違反WTO規則?

301報告花費很長篇幅討論了中國的“技術轉讓制度”,並一口咬定中國犯下強迫外國來華企業轉讓技術的大罪。首先,中國企業有權對合資企業提出技術轉讓要求。正如崔凡教授所指出的:中國在加入世貿組織議定書中第七條第3款中承諾,對外商投資的批准不以一系列履行要求(當地成分要求、進出口平衡要求、進口用匯要求等)為前提。中國政府承諾在對投資進行審批或者備案的時候,不以外資轉讓技術為前提。但是,對於中國企業在與外國貿易商或者投資商談判中提出的技術轉讓要求,中國政府也應予以支援,對中方企業的這種議價談判權利應該保護。如果外方認為中方企業具有濫用市場支配地位拒絕交易的行為,那麼應該通過反壟斷申訴和訴訟途徑加以解決。中國並不缺乏資本且資信等級並不低,中國企業之所以希望同外國企業合資,其主要動機一般都是獲得外國技術。如果不能獲取外國技術,它們何苦同外資建立合資企業呢?

其次,中國政府對外企施壓,要求轉讓技術的情況到底是否普遍呢?USTR對這個問題的回答充分暴露了它的不專業。USTR自稱對許多美國在華企業進行了問卷調查。但是所有宣稱受到過技術轉移壓力的企業全部是匿名的。除一些語焉不詳的所謂證詞外,USTR沒有提供任何其他證據。更為讓人吃驚的是,在對一項調查結果的解釋中,USTR稱:“在回答問卷的公司中,有19%認為曾受到過技術轉讓壓力”。USTR的草率程度令人吃驚:其一,19%並不是一個很高的百分比;其二,USTR根本沒有告訴我們它到底發放了多少問卷。像這種調查有什麼意義呢?

作為對這種毫無意義的問卷調查的補充,USTR舉出了兩個中國強迫合資方轉讓技術的案例:長安汽車的“長安模式”和商飛的“主製造商-供應商模式”。對於長安是如何強迫合資方轉讓技術,USTR沒有任何直接證據和證詞。唯一的證據是2006年網上關於國務院發展中心馮飛教授提出“長安模式”的僅有1頁的報道(我是根據301報告注腳提供的網址在百度查到的)。USTR煞有介事地説,“長安模式”核心是“控制合資企業的核心技術,在此基礎上發展自主創新能力,逐步提升國內品牌”,好像“長安模式”是中國車企的共同發展道路。至於長安汽車是如何實現對合資企業核心技術的控制,301調查報告未置一詞。長安汽車的負責人告訴我們,長安的技術進步是經過30多年努力的結果。除國內的研發基地外,長安汽車在境外5個國家有9個研發基地,研發隊伍有12000人,每年投入研發的資金佔銷售收入的5%。即便如此,據説長安現在仍不能生産令人滿意的變速箱。商飛的情況也是如此,USTR在商飛的“主製造商-承包商”模式上大做文章。外國飛機零部件製造商看好商飛的市場前景,爭當商飛的承包商,確實有16個承包商在中國建立了合資企業,但沒人強迫它們這樣做。合資企業確實能夠從這種合資中學到一些東西,但商飛從沒有指望能夠從這些承包商中得到核心技術。核心是無法偷學的,一件複雜的産品,給你圖紙、樣品你也是倣造不出來的。

USTR特別指責中國通過《外商投資産業指導目錄》強迫外資轉讓技術。中國把外商投資産業分為鼓勵、允許、限制和禁止這四類。在2017年頒布《外商投資準入特別管理措施(外商投資準入負面清單)》進一步開放了外商投資産業。首先,在某些産業禁止外資進入或限制外資持股比例是出於經濟、軍事安全考慮,是完全合乎WTO規則的。其次,在限制性行業,你不高興可以不來啊,誰能強迫你轉讓技術呢?因而,這又回到了中國企業與外國企業之間的利益交換問題。許多外商希望進入中國的某個限制性行業,你提供的條件不夠好,我不願同你合資又有什麼問題呢?外商之所以希望同中國企業合資,並接受相應的股權地位,是經過成本-效益分析的。外商企業對從合資中得到的好處是心知肚明的。否則,為什麼在USTR調查中,竟沒有一個外資企業站出來,公開提出抱怨?多少年來似乎沒有什麼外商因中方“強迫”轉移技術而退出。從路風教授和其他學者的研究中我們可以看到,中國的“市場換技術”政策並不成功,汽車産業就是一個很好的例證。中國已經成為世界第一大汽車生産國,但汽車的核心技術我們到底“換來”了多少?前幾年之所以提出“自主創新”就是因為我們有了“市場換技術”失敗的慘痛教訓。

總之,強迫技術轉讓的指責無論從法理上還是在事實上都是不能成立的。“市場換技術”不一定是項成功的政策,也並不違反WTO規則。外國投資者在相當時間內享受的是超國民待遇,他們在中國獲得了巨大利益。外資到中國不是做慈善,某些技術轉讓對外資來説肯定是上算的事情,否則外資不會源源流入,中國也不可能長期維持世界第二大外資吸引國的地位。其實,真正應該抱怨的是中國企業,特別是中國中、小民營企業。多少年來,中國各級政府對外資實行的是“超國民待遇”。根據世界銀行2006年的調查,外國公司在中國的投資回報率是22%。根據美國大型企業聯合會2008年的調查,美國跨國公司在華投資的回報率是33%(當時中國在美國國庫券上的投資回報率不超過3%)。在那個時期,我們似乎沒有聽説過外資企業抱怨中國的強制性轉讓技術。

自2009年以來,外資在中國的投資回報率持續下降(中國企業大致也是如此)。根據中國美國商會的報告,在2009年71%的在華美國企業實現盈利,46%企業在華利潤率高於在其他國家。但在2015年80%在華企業的利潤率低於世界其他國家或與之持平,這就部分解釋了為什麼當前在華美國企業對中國多有不滿。對於外資企業的合理要求,我們也必須認真傾聽、盡力滿足。腐敗、不作為和官僚主義肯定會對我們正確執行引資政策産生不良影響,但這些同301報告所説的歧視無關。2009年以後外企經營狀況的惡化可能是來自中國經濟大環境的變化,包括國際環境和某些週期性因素影響的結果。事實上,2018年1月中國美國商會發表的2018年度《中國商務環境調查報告》顯示,在接受調查的411家會員企業中,64%的企業表示在華經營收入增長,比2016年的58%和2015年的55%有所上升,僅有7%的企業表示收入有所下降。73%的企業實現盈利,是2015年以來的最高水準。超過50%的企業稅前利潤率持續增長,73%的企業稅前利潤率不低於全球水準。

中國海外投資是否是中國政府獲取海外高技術的手段?

USTR指責中國“利用政府資本和高度不透明的投資者網路在海外獲取海外高技術”。USTR把中國想像得十分可怕:中國企業根據政府計劃,利用政府資金,相互配合,收購美國高技術企業。有這麼厲害嗎?

根據美國企業研究所的數據,自2005年到2017年底,中國在美國的直接投資(綠地和並購)為234宗。這些投資主要包括78個金融和房地産業項目、35個娛樂和旅遊業項目、26個運輸業項目、25個石油和天然氣項目,僅有17個項目涉及技術行業。在總額為1700億美元左右的投資中,在美國科技領域的投資總額僅200多億美元,其中最為出名的是聯想(Lenovo)用17.5億美元收購IBM的個人電腦業務和29.1億美元收購摩托羅拉移動。其次是海航集團用60億美元收購IT分銷商英邁。我們不大清楚這些收購是否使中國獲取了美國的高技術。而海航現在正在尋找買家出售英邁。

另據美國房地産經紀人協會的數據,在2009-2015年間中國居民在美國的房地産投資超過1000億美元。根據新的數據,在2013到2017年中國在美國購房投資達到940億美元。同中國人在美國金融、房地産及娛樂業的投資相比,中國在科技領域的投資不值一提。

USTR聲稱,“中國政府提供了大量資金鼓勵和幫助中國企業在具有戰略意義的領域進行對外投資”,但卻並沒有對此提供任何證據。301報告想像中國政府制定了經過深思熟慮的戰略,指揮著一支資金充裕的企業大軍,在美國攻城掠地。事實已經充分説明,中國政府並非如此無所不能,中國企業也並沒有如此順從。中國居民和企業在美國的許多投資同美國高科技沒有任何關係。由於美國政府的百般阻撓,中國企業即便希望並購美國的高科技企業,也不得不望洋興嘆。

2016年以來,為了遏制以對外投資為掩護的資本外逃,中國政府加強了對對外投資的管制。而USTR就立刻援引一些所謂的“觀察人士”稱,“(中國)政府近期加強對對外投資的管制,是為了促使中國企業的投資行為與政府政策保持一致。”總之,不管中國做什麼,在USTR看來都是居心不良。

中國是否通過網路入侵竊取美國企業的核心技術?

301調查報告和納瓦羅在最近的聲明中都指責中國不僅通過傳統手段,更是通過網路竊取商業機密。其實,美國自己才真正是網路入侵的高手。斯諾登告訴我們,美國國家安全局(NSA)使用MUSCULAR偵聽計劃通過水下電纜秘密入侵雅虎和谷歌數據中心,收集了其全球幾億用戶的資訊。美國國家安全局在2013年給私人技術公司支付了520億美元,以便秘密進入它們的通訊網路。美國國家安全局的情報收集活動對象包括巴西最大石油公司Petrobras這樣的商業機構、聯合國兒童基金這樣的慈善機構以及像歐盟理事、以色列總理和德國總理默克爾這樣的政治人物〔3〕。在網路戰中,只有強者和弱者、勝利者和失敗者。美國技高一籌,但也用不著把自己打扮成無辜的受害者和正義的化身。特朗普總統宣稱美國由於中國的智慧財産權盜竊損失了3000億美元,實在不知道他是如何算出這個數字的。

為了證明中國政府和企業合謀竊取美國企業情報,301報告提供了兩個具體例子。其一是中海油(CNOOC)要求中國情報部門提供數個美國石油和天然氣公司的頁巖氣技術。2012年1月某美國石油公司同中海油就共有設備附近的漏油問題進行談判。據稱,在談判之前中海油要求中國情報部門提供美國公司的情報,包括該公司談判立場的詳細情報,中海油也因此取得了談判成功。其二是2012年7月中海油要求情報部門為其提供5家美國石油和天然氣公司的情報。就依據這兩個説不清道不明的例子,301報告作出結論:“這些例子説明瞭中國是如何通過犧牲其外國夥伴和競爭為代價,利用可資使用的情報資源推進中國國有企業商業利益的”〔4〕。難道如此嚴重的罪名是可以用如此簡單的故事來證明的嗎?真正令人費解的是:對於這樣關係國家聲譽的指責,中海油為什麼不站出來説一聲yes或no呢?

為指證中國的網路能力是實現産業政策目標的工具,301報告又講了一個“西屋電器”的故事。證據呢?其一,中國在《國家“十二五”科學和技術發展規劃》(以下簡稱《規劃》)中明確表示:中國應該全面掌握西屋電器AP1000核電的設計技術,並在國內自主完成標準設計。其二,《規劃》聲明要在AP1000的基礎上通過本地化發展中國的CAP1400技術。其三,西屋電器被要求向國家核電技術公司(SNPTC)轉移所有相關技術。其四,在西屋電器同國家核電技術公司談判過程中,中國軍人從西屋電器的電腦中盜取了上千份文檔。除第四點我們無從置評外,可以看出,301報告除了顯示美國的蠻橫之外,沒能證明任何東西。不知國家核電技術公司會對301報告有何評論。

301報告專辟一節討論“中國近期對美國商業網路的入侵活動”。301報告承認,美國的網路安全公司認為自2015年9月起中國網路攻擊次數減少了。但301報告和納瓦羅在今年6月發佈的報告都宣稱:表面上這一數字的確下降了,但中國“可能(likely)”是轉向了更專業、集中和複雜的由少量人員進行的網路攻擊,中國在繼續對美國進行網路攻擊。證據呢?對不起,沒有,但你肯定還在攻擊。這就是特朗普政府的邏輯。美國在沒有證據或充分證據的情況下進行“有罪推定”是不負責任的。有事實根據就擺出來,沒有就閉嘴。把過去幾年前已經解決的問題,再來反覆炒作十分無聊。

事實上,2015年習近平和奧巴馬達成一致,政府不支援竊密。但是對於通過網路竊取商業機密的問題,中國政府已經做出回應:保護智慧財産權是經濟發展的長遠保證。中國政府認為對於非政府行為,不論是通過什麼途徑,商業竊密都是犯罪行為,應在現有的雙邊框架內深入合作。2015年之後,中美兩國已經建立了中美執法與網路安全對話聯合打擊網路犯罪。近年來兩國已經達成了多項共識,中國政府已經承諾不進行政府支援的商業竊密,中國應該也必須遵守承諾。事實上,正如美國彼特森國際經濟研究所的尼古拉斯拉迪所説,“最近幾年,中國為使用外國技術所支付的專利費和版權費飛速增長,去年達到差不多300億美元,比上個十年增長了幾乎4倍。”他指出,為使用外國技術而支付的專利費,中國可能僅次於美國而位居世界第二。

不難看出,USTR的301調查報告是建立在道聽途説、主觀臆測和不實之詞基礎之上的。難以想像,美國政府居然能夠製造出品質如此低劣的所謂“調查報告”,更難以想像美國政府居然能夠以這種報告作為制定重大國家政策的基礎。這進一步説明,美國在啟動301調查之前就已經決定發動對中國的貿易戰,所謂的301調查只不過是要為美國政府發動針對中國的貿易戰製造藉口罷了。

特朗普政府為什麼要發起對中國的貿易戰?

為什麼美國政府對中國發起貿易戰?答案在於地緣政治。在克林頓時期,中國被定位為“戰略合作夥伴”。在小布希時期,中國被定位為“負責任的利益攸關方”。在奧巴馬時期,中美發表聯合聲明要“共同努力建設相互尊重、互利共贏的合作夥伴關係”。2017年12月份,由特朗普簽署發佈的美國《國家安全戰略報告》則把中國定位為頭號競爭對手。報告認為,美國“將應對其正在面臨的世界範圍內日益增長的政治、經濟及軍事方面的競爭”。“ 中國和俄羅斯企圖侵蝕美國的安全和繁榮,是對美國實力、影響和利益的挑戰。中俄意圖通過削弱經濟自由和公平、擴展軍隊以及控制資訊和數據等手段來壓制社會和擴大他們的影響力。與此同時,朝鮮民主主義人民共和國和伊朗伊斯蘭共和國獨裁政府企圖破壞地區穩定,威脅美國人民和美國的盟友,並殘害他們自己的人民。跨國威脅集團,從聖戰恐怖主義分子到跨國犯罪組織,正在積極地試圖傷害美國人”。 當然,“冰凍三尺非一日之寒”。2013年以後,中方推動建立“新型大國關係”,但美方不予以正面回應。2015年美國《國家安全戰略報告》提到,尋求與中國發展一種建設性關係。但此時美國對中美關係的大討論已經基本結束。特朗普上臺後推出的幾個報告,把中國定義為戰略競爭對手,應該是“順理成章”的。一定意義上,可以説小布希時代想做但因為“911”而被打斷的事情,現在開始實施了。但是,我們也應該看到《美國國家安全戰略報告》在把中國定位為頭號競爭對手的同時表示:“競爭並不總是意味著敵對,也不一定會導致衝突。在競爭中取得成功是避免衝突的最佳途徑。”

現在許多美國人非常後悔沒有更早抑制中國,“養虎貽患”。當然,美國並沒有認為中國像當年的蘇聯一樣想要有朝一日“埋葬”美國,也並未認為將來中美之間必有一戰。但美國是具有高度警惕性的國家,對美國來説,重要的不是意圖而是能力。美國人會問自己,誰能保證在十年二十年之後,當中國變得足夠強大之後,中國不會對美國下手?《國家安全戰略報告》充分反映了美國精英階層的這種擔心。在這種情況下,可以預料,今後美國的對華政策就是要讓中國和美國在經濟上和軍事上保持足夠大的距離,至少領先中國二十年。如果美國自己發展的不夠快,那就讓中國的發展慢下去。

按《美國國家安全戰略報告》的説法,美國過去認為“與競爭對手的接觸以及將其納入國際機構和全球貿易,將使他們成為良性的參與者和可信賴的合作夥伴。”在很大程度上,這個前提被證明是錯誤的。這是什麼意思?不再同中國接觸,把中國從國際機構和全球貿易中趕出去?這樣做已經為時過晚。比較現實的做法大概只能是在貿易、投資、金融和科技領域防止中國從全球化、一體化和自由化中得到好處,從而進一步縮小同美國的差距。

當然,也不必對中美關係前景過於悲觀。世界舞臺色彩紛呈,你方唱罷我登場。克林頓時代中美之間一度陷入嚴重危機,小布希時代中國也一度被定位為美國的主要對手。後來國際形勢的發展,迫使美國不得不再次調整同中國的關係。但比較肯定的是:在今後很長一個時期,美中將在各個領域進行全面競爭,經濟將是競爭最為激烈的領域,貿易戰也將長期化、常態化。就外部環境而言,似乎可以説中國發展的戰略機遇期已經基本結束。

中美貿易戰引起的思考

最近幾個月來的中美貿易爭端使我們突然認識到,中國可能已經進入了一個新的國際環境,使我們不得不對許多問題重新或進一步思考。

(一)積極捍衛多邊主義原則,維護現存國際秩序

在戰後的幾十年中,現存世界秩序為中國的發展提供了良好的外部環境。中國應該繼續為維護現有國際秩序而努力。中國將繼續維護以聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織和世界貿易組織為支柱的國際組織的權威,執行由這些組織章程代表的國際法和國際行為準則。國際經濟、政治和軍事力量對比的變化,會導致對國際組織和國際行為準則進行調整的要求,但這種調整必須在現有國際法的框架下進行。正如國際法專家廖凡先生所説,“從法律性質上説,WTO的各種協定屬於多邊國際公約;從地位上説是國際經貿領域具有普遍約束力的最重要的多邊規則體系。”WTO的權威必須得到尊重。WTO的缺陷應該通過新的談判加以彌補,而不能在完成新一輪WTO談判之前,用單邊、雙邊甚至地區性的解決辦法代替WTO的解決辦法,否則,國際貿易將處於失序狀態,危害世界經濟發展甚至危害世界和平。特朗普的單邊主義正在遭到世界各國越來越多的反對,中國可以聯合歐洲、日韓印和其他發展中國家,倡導恢復烏拉圭回合以來陷於停頓狀態的WTO談判。維護多邊貿易體制,反對美國的單邊主義。

中美貿易爭端是通過中美雙邊談判解決,還是通過WTO磋商和爭端解決機構(DSB)解決是個重要問題。中方採取了“兩條腿走路”的方針。4月5日,中國就美國進口鋼鐵和鋁産品232措施和301措施,在世貿組織爭端解決機制項下向美方提出磋商請求,正式啟動了WTO爭端解決程式。4月18日,美國宣佈已同意就鋼鋁和其他産品的徵稅措施與中國進行WTO磋商。根據WTO規則,如果60天內磋商無果,爭端可以交由DSB任命的“小組(panel)”裁決。儘管中美雙方進入了WTO爭端解決程式,但主戰場顯然仍在北京和華盛頓。實事求是地講,日內瓦磋商的重要性無法同中美雙邊談判的作用相比。但是,如果直接接受中美雙邊談判的結果,無論談判結果如何,則意味著WTO爭端解決機制並未發揮作用。中美貿易代表進行談判和通過WTO爭端解決機制進行談判如何協調,如何讓WTO爭端解決機制在中美談判中發揮作用,對於維護WTO的權威有著重要意義。

(二)認真履行WTO承諾,在保證國家安全的前提下,堅持全方位的開放方針

儘管301調查報告的結論完全站不住腳,中國對WTO承諾的履行也並非無可挑剔,301報告提出的問題也並非完全沒有道理。中國在根據WTO承諾開放金融服務業和保護智慧財産權方面還有不小改善的空間。例如,中國在2001年簽訂的《中華人民共和國加入WTO議定書》的附件9《中華人民共和國服務貿易具體承諾減讓表》中承諾:加入WTO後5年內,將取消外匯業務的“所有地域限制”;允許外國金融機構向所有中國客戶提供服務;取消限制所有權、經營及外國金融機構法律形式的任何非審慎性措施,包括關於內部分支機構和營業許可的措施。此外,中國還承諾在滿足一定條件後,外國金融機構可以在中國設立外國獨資銀行或外國獨資財務公司。中國政府在2018年4月博鰲亞洲論壇提出進一步開放金融服務業,同中國當年的WTO承諾不無關係。在智慧財産權保護方面,中國也還有大量工作需要去做。不過,這裡還應該強調,開放金融服務業是個純粹的貿易問題,同資本項目自由化即資本項目下人民幣可兌換是兩個不同問題。前者同WTO有關,後者同IMF有關,兩者不可混淆。在中國註冊的外國銀行可以從事人民幣業務和外幣業務,在不違反中國的外匯管理條例的前提下,可將人民幣兌換成外幣匯出中國或將外幣兌換成人民幣以購買中國資産。

6月28日,國家發改委、商務部聯合發佈了《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》,大幅擴大服務業開放、基本放開製造業、放寬農業和能源資源領域準入。相信這是有關部門在對國家經濟安全做了充分考慮之後作出的決定。不管中美貿易戰的進程如何,中國都應該根據自己的計劃逐步推進經濟的對外開放。

(三)正確處理深度參加全球分工體系和依靠自己力量掌握核心技術之間的平衡

中國深度參加到全球生産網路的價值鏈。中興事件暴露了參加這種分工的脆弱性。但是,如果脫離價值鏈對中國經濟增長的衝擊也將是極為巨大的。美國破壞價值鏈的舉動對美國自己經濟的打擊也是巨大的,因而對美國的政策選擇也會産生一定的制約作用。如何平衡各種關係、建立威懾平衡(類似核武器的恐怖平衡)使美國不敢恣意妄為是我們必須仔細考慮的問題。中國參與全球生産網路的企業應該積極同世界其他國家的同行一起努力,使全球生産網路、價值鏈免遭破壞。同時,中國必須依靠自己的力量掌握核心技術,以避免中興的尷尬。

(四)中國應該有什麼樣的産業政策

儘管産業政策在中國是一個十分有爭議的議題,中國目前也談不上有什麼系統性的産業政策,但美國朝野卻對中國那些並不存在、或只是在紙上存在、或得失參半的産業政策如臨大敵。301報告充分反映了美國朝野對中國促進高技術産業發展的産業政策的擔憂與敵視。在中美經濟競爭中,美國的優勢在高技術領域,而中國也深知趕超美國的關鍵是高科技。出於國家安全考慮,在高科技領域美國將盡一切可能,通過各種辦法保持對中國領先10年到20年的優勢。為了防止中國的技術趕超,美國“寧可自傷800,也要殺敵1000”。美國的301調查報告和特朗普6月18日的講話已經清楚地表明美國的這一立場。特朗普政府開始談論對中國學者和學生的限制,這使我們嗅到麥卡錫主義的氣味。美國要求的讓步並不能求得美國打壓政策的轉變。

過去中國寄希望於請進來(“市場換技術”)、走出去(並購高技術公司),在未來這兩條路都將越走越窄。在這種情況下,中國想要縮小同發達國家的技術差距,以滿足“人民日益增長的美好生活需要”,只能依靠自己搞研發,而企業和科研部門的研發沒有政府的投入和大學提供的基礎研究支援是無法實現的。這也就意味著中國必須有自己的産業政策。另一方面,我們也經歷過無數産業政策失敗的慘痛教訓。我們應該討論清楚:中國應該有什麼樣的産業政策,以及為使産業政策獲得成功我們必須有什麼樣的制度保證。

(五)中國應該重新審視“走出去”戰略

“走出去”是我們自己近幾年大肆宣傳的“戰略”。這一戰略已經引起美國和其他發達國家的高度警覺。301報告認為中國企業海外並購活動在三個方面損害了美國的利益:第一,中國試圖通過並購和投資實現産業升級,損害了美國企業的競爭力。由於中國企業得到政府補貼,以及擁有數千億美元的各種基金的支援,美國高技術企業無法在全球市場上同中國企業開展公平競爭。由於市場份額的丟失,美國企業的研發可能不得不轉向其他利潤和發展潛力較低的領域,進而喪失長期競爭力。第二,中國企業比美國並購目標企業技術落後,根本無法給美國帶來一般直接投資所能帶來的技術溢出效益,因而將破壞美國企業的持續創新能力。第三,中國的海外並購人為提高潛在並購標的物的價格,造成了整個智慧財産權並購市場的價格扭曲。

正如日本經濟學家關志雄所指出的,為了阻止中國企業為獲得先進技術而開展的並購等對美直接投資,美國的外資安全審查制度越發嚴格。值得提出的是,只要與“安全”掛鉤,WTO的許多規則就可以被擱置一旁。根據《外國投資與國家安全法》(Foreign Investment and National Security Act of 2007,簡稱“FINSA”),美國政府下屬的美國外資投資委員會(Committee on Foreign Investment in the United States, 以下簡稱“CFIUS”)負責監管對美直接投資。CFIUS有權依法審查海外企業以“控制”為目的的企業並購(M&A)以及由此産生的國家安全風險。如果判定美國的國家安全受到威脅, CFIUS就會要求外國投資人改變投資內容或放棄美國國內資産。2017年11月,美國參眾兩院聯合遞交了以增強CFIUS監管許可權為目的的《外商投資風險評估現代化法案》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2017, 以下簡稱“FIRRMA”)。其中,不僅對以往的部分習慣作了明文規定,還決定將投資審查範圍擴大到一些明顯針對中國企業的領域。

在這種情況下,中國以資金為基礎的海外並購戰略必然受阻,並且代價越來越高。中國應該給這種“走出去”戰略降溫,企業“走出去”應該建立在商業考慮的基礎之上,依靠商業手段加以實施。除非特殊情況,政府不應予以干預。

(六)中國同美國的貿易戰應該是以戰止戰,有理有利有節,從容應對

特朗普的談判策略是所謂的“瘋人戰略”,極限恫嚇,先是漫天要價,然後利用對手的心理弱點給予一點讓步,以實現不戰而屈人之兵的目的。美國政府在第一輪中美貿易談判中提出的要求是一份無理的最後通牒,中國當然不能接受。面對特朗普的挑戰,中國沒有退路,只能依照WTO規則進行報復。其實,其他國家對美國也是這樣做的。貿易戰是否會進一步升級,不在中國的控制範圍內。特朗普翻手為雲覆手為雨,你的讓步並不能保證特朗普不會得寸進尺。

6月18日特朗普威脅再對2000億美元的中國商品加徵關稅10%,而2017年中國從美國的進口總額僅為1300億美元,中國不可能對特朗普進行“同等規模、同等力度”的關稅報復。但這裡也並沒有什麼不可克服的困難。2000億美元是中國對美國出口商品價值的35%,美國對中國出口商品價值的35%是454.5億美元,我們可以對454.5億美元的美國對中國出口商品加徵10%的關稅。如果特朗普再對另外2000億美元的中國對美國出口商品加徵關稅,我們就再對美國另外454.5億美元的出口商品加徵關稅。直到雙方沒有更多商品可以再加徵關稅為止。中國應該堅持市場化的處理中美貿易的失衡,如降低關稅、進一步開放中國的服務業市場(電信、醫療、教育和養老等服務業市場),特別是金融服務業,加強智慧財産權保護等等。採用提供購物清單的方法達成妥協,是一種非市場化的解決辦法,對資源配置可能産生消極影響。在堅守底線的同時,中國可以做出一些讓步,讓特朗普自吹取得了勝利。

有人主張在關稅之外的其他領域,如投資領域,對美國進行報復。我以為中國的報復是不得已的、被動的,我們不應該主動挑起在新領域的衝突。此外,美國每次公佈加徵關稅清單時都會用數月時間徵求各方意見。中國也應該這樣做,應該徵求公眾意見,不用急於確定清單,也沒有必要急於實施報復計劃。

貿易戰沒有贏家。美國和中國相互加徵關稅對兩國經濟有何影響呢?國內外有一些利用一般均衡模型測算的結果,大多數研究認為加徵關稅對美國影響不大、對中國影響較大。但不斷升級會有何結果,目前還沒有看到什麼確定的説法。

美國第一批加徵關稅的産品大概有818種,價值大概為340億美元,徵稅舉措7月6日起生效。美國的清單是針對從中國産業政策、特別是從《中國製造2025》受益的産品。中國的反制清單則主要針對美對華出口量較大的産品。美國學者認為被加徵關稅的中國出口産品中的大部分是美國和其他國家在華企業生産的,這些産品中的大部分是美國企業將會使用的中間産品和資本品。美國想通過對中國出口産品加徵關稅打痛中國,到頭來,被打痛的可能是美國自己。鹿死誰手還未可知。中國完全可以以從容不迫的態度應對中美貿易戰。至少就目前情況看,中美貿易戰對中國經濟的損傷應該是有限的。中國完全可以吸收中美貿易戰對中國經濟的衝擊。

(七)通過法律手段,保護中國企業的海外利益

多年來美國利用美元的霸權地位和世界各國企業對美國市場的依賴,揮舞罰款的大棒以維護法律為名行敲詐勒索之實。中企既然在國外經營就應該嚴格遵守外國的法律。但是,我們也不應該幼稚到相信只要我們遵守(主觀上遵守)美國的法律、法規就不會遭遇到被敲詐勒索的厄運。今後美國將更經常使用禁運之類的大棒打擊中國企業。由於美國的“長臂管轄”,即無論發生地在何處,任何人只要滿足了“最小聯繫”(只要和美國發生了任何聯繫,哪怕僅僅是電話、郵件或銀行轉賬),美國都具有管轄權(判罪),中國所有企業都會面臨中興式的危險。2017年6月30日,中國外交部發言人陸慷説:“中方一貫反對在安理會框架外實施單邊制裁,尤其反對任何其他國家根據其國內法對中方實體或個人實施‘長臂管轄’”。“對於中國企業和個人,如果有違反聯合國安理會決議的行為,一經查實我們會根據自己的國內法依法依規進行查處。”從外交部發言人的立場來看,美國對中興的處罰並無合法性。但在實踐中,由於缺乏反制能力,中國很難使“美方立即糾正有關錯誤做法”。今後,美國可能會把中資企業當作人質,綁架中國的外交政策。如果美國對某個國家(如伊朗)實行禁運,而中國的外交政策不支援這種禁運,中國企業怎麼辦?對於這種可能性中國必須準備好預案,頒布相應的法律,以減少自身所受到的傷害。“不付贖金”應該成為中國的一條基本原則。同時我們要認真研究中國海外資産(包括外匯儲備)的安全問題,做好預案。

(八)儘量減少中美雙方的誤解

世界歷史上的很多衝突甚至戰爭是誤會引起的。中國應該努力減少美國對中國意圖的誤解。從301報告就可以看出,美國對中國的意圖、戰略、政策存在許多誤解。基本上,美國過高估計了中國的實力和潛力,而我們自己的宣傳則加強了美國的誤解。中國已經被美國定位為頭號戰略競爭對手,中國對中美關係的改善不應抱有更多的幻想。但無論在地緣政治領域還是在國內政治、經濟體制改革領域,中國還有很大政策調整的空間,應該繼續堅持鄧小平韜光養晦的戰略方針,儘量使中美兩國不陷入修昔底德陷阱。

(九)中國應該把更多的資源用於國內,做好中國自己的事

中國最終能夠立於不敗之地的最可靠保證是幅員廣大、人口眾多,並且已經建立了一套比較完整的經濟體系,可以依靠龐大的國內市場,最大限度的實現規模經濟。另一方面,中國的外部環境已經發生根本變化:中美貿易摩擦將長期存在,中國很難繼續維持對美國的鉅額順差;中國企業走出去、獲取先進技術的道路越走越窄;中國通過市場換技術的模式已經基本失效。中國應該先切實落實十八屆三中全會的各項改革措施,切實把經濟增長動力轉到自主創新和國內需求上來。

總之,在繼續堅持“和平與發展”的時代看法的同時,應該看到中國的外部環境已經發生了很大的變化,中國和美國日益走上競爭的道路,中美衝突將會越來越多,危機隨時可能爆發,如何管理危機是中國對外政策的巨大挑戰。中美貿易衝突將會長期化和常態化。中國需要對過去成功的對外經濟政策進行調整,以便使中國能夠在未來的幾十年間繼續保持平穩發展,為建立人類自由、民主、平等和繁榮的命運共同體做出應有貢獻。

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