完善中國“城市群”治理

       四十年的改革開放，見證且推動著城市化的快速推進與城市的崛起。21世紀初“城市群”概念在我國的興起，不僅表明改革開放初期是否發展特大城市的歷史爭論被“城市—區域”的視角所取代，同時也隱含著城市建設者與研究者對於城市的美好期盼：建立空間更廣泛、功能更完善、人民更滿意的城市發展格局。近年來，我國城市發展政策相繼出臺，不斷革新著城市群的建設思路與發展格局。研究城市就應該把它放在區域中去看，城市群治理應克服單一城市的自利性行為傾向，協作解決區域發展中的共同挑戰。

　　走進政策話語的“城市群”

　　早期中國城市群治理的政策實踐，源於“區域—城市”二分視角的探索。改革開放前二十年，我國以小城鎮推進城市化的進程。21世紀初，這一建設思路逐漸轉變為承認和強化“區域”對國家和城市發展的重要性認知，並嘗試以行政力量引導市場經濟體制下的城市及城市群發展。

　　在“區域”的層面上，改革開放不僅充實了我國城市化的物質基礎，也使市場資本打破了中華人民共和國成立初期的均等化城市格局，成為影響城市發展的主導性因素。為扭轉資本所引發的中西部地區與東部地區不斷拉大的城市化差距，我國政府先後實施了西部大開發（2000）、東北振興（2003）、中部崛起（2009）等一系列促進區域協調發展重大戰略。

　　而在“城市”的層面，包括高新區、經濟技術開發區、保稅區等在內的各類政策特區在城市內部及郊區不斷涌現，成為推動城市空間擴展、強化區域産業協調的重要依託。以高新區為例，自2000年起國家層面先後出臺了《科技部、國家環保總局關於在高新技術産業開發區開展創建ISO14000國家示範區活動的通知》（2000）、《科學技術部關於進一步支援國家高新技術産業開發區發展的決定》（2002）、《國家高新技術産業開發區技術創新綱要》（2005）、《關於促進國家高新技術産業開發區進一步發展增強自主創新能力的若干意見》（2007）等一系列重要的指導性文件，地方城市政府也相繼出臺了各類優惠政策。這些政策不僅推動了所在城市的發展，更為後期強化城市群的互動協調提供了基本的産業基礎。在一定程度上，當前我國城市群較為成熟的地域，大多是早期産業政策匯聚地。

　　儘管“城市群”的概念在早期城市政策中較少出現，但通過“區域—城市”兩個層面所開展的政策佈局，實際上是逐漸承認並將城市群視為均衡區域發展、引導城市資本力量的重要抓手。經過十餘年的政策探索，我國逐漸明確了以行政力量引導地區均衡發展、推動城市空間有序擴展的基本建設思路，“城市群”逐漸活躍于各級政府的政策實踐之中。

　　2014年公佈的《國家新型城鎮化發展規劃（2014—2020年）》，強調“要以城市群作為優化城鎮化佈局和形態的主體形態”，正式明確和承認了“城市群”的重要空間作用和社會價值，即改變傳統的“東中西部”條狀區域發展思路，將以城市群為單位的“塊狀”區域規劃上升為國家戰略。2016年出臺的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，更是具體指明瞭我國城市群發展的基本構想，“優化提升東部地區城市群，建設京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水準，培育中西部地區城市群”。可見，城市群不再僅僅是“區域—城市”視野中的模糊角色，已成為推動新型城鎮化、支撐區域發展的重要增長極。

　　在“城市群”正式上升為“政策話語”的同時，我國在城市治理創新方面的探索也不斷前行，為中觀視角的“城市群治理”積累了較為豐富的實踐經驗。首先是表現為國家級新區的全面佈局。新區力圖取代和整合以往功能單一的經濟政策特區，通過地域空間、使命功能、行政關係、行政手段等維度的重構實現了由經濟驅動向區域發展戰略載體的功能嬗變，並於2014年進入經驗推廣階段。其次是疊次出臺的諸多國家級城市群規劃。這些規劃不僅明確了區域發展的中心城市，更以頂層政策設計的方式指明瞭區域發展中跨越城市行政區劃藩籬的路徑。事實上，國家級新區多為跨區劃邊界類型的新區，甚至城市群都是跨越多個省份的行政區劃，這都印證了我國城市建設者和研究者對於城市群治理的前瞻性探索與思考。 
       以跨越治理為理念走向

　　近二十年來的城市群治理政策，並沒有停留在發展遠景的宏大描述上。在此過程中，“城市群”在政策話語體系中經歷了由模糊到明確的演變歷程，它的發展帶有鮮明的政策引導傾向。

　　行政驅動是中國城市群治理的顯著動因。改革開放帶來城市樣態的巨大變革，市場經濟條件下各類社會資源向城市的集聚是中國城市化快速推進的根本原因。但中國城市群的産生發展並非僅僅受到資本力量逐利性的引導，行政力量進行能動地前置性規劃在更大程度上推動著我國城市群的發展及其治理實踐。因此，城市群的形成在中國最明顯的特點就是行政驅動，其發展和合作最主要的實現措施是城市政府間的合作。作為首部跨省市的區域“十三五”規劃，《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》于2016年2月正式印發實施。這一政策打破了行政邊界這一硬性標準，以城市政府的跨域合作來進一步釋放 “京津冀”城市群建設的巨大潛能。未來，強化城市政府間合作的常態化與制度化建設將是推動中國城市群治理的基本趨勢。

　　區域公共物品有效供給是中國城市群治理的本質要求。城市群的區域公共物品可被劃分為基礎設施類和制度類，前者是指服務於城市群建設與區域經濟發展的大型基礎設施，後者則涵蓋各項地方性法規、政策以及其保障措施等，兩者供給效能將極大地影響城市群及區域競爭力。城市群發展的動力之一就在於破解單個城市無法解決的區域挑戰，以集體行動應對跨越行政區劃分割所帶來的現實問題。城市間的密切聯繫給城市的發展帶來了機遇和挑戰，但城市間的過度競爭常常損害區域的整體利益。因此，城市群治理的本質在於提供滿足不同區域、主體與部門差異化需求的區域公共物品，以基礎設施和政策制度的完善推動城市群治理水準的提高。在某種意義上，“區域公共産品的供給狀況及其發展反映著對區域公共問題的治理程度及其管理水準”，中國城市群治理效能的提升有賴於區域公共物品有效供給的實現。

　　跨域治理是中國城市群治理的理念走向。在實踐中，城市群已經成為我國的主體空間形態，城市與城市之間的關係也變得更加多元，城市的抱團趨勢和城市政府之間的博弈同時存在。跨越邊界、實現共贏需要可行的策略，也需要引領的智慧。跨域治理的理念能夠有效回應政策議題的跨區域特質，實現公共物品的有效供給，增進中國城市群治理的整體性效益。中國城市群以跨域治理為理念走向，具體體現在“決策—組織—操作—結果”四個層面的優化與完善：在決策層面，應以合作規則和行動程式的建立促進協作行為合法化；在組織層面，統籌兼顧的組織協調機制是城市合作治理的基本保障；在操作層面，需強化跨域治理理論在具體政策工具選擇和政策實施中的運用；而在結果層面，應借助有力的績效評價和激勵約束強化合作機制的約束力。

　　完善推進城市群的具體措施

　　自城市研究伊始，圍繞城市評價的爭論從未終止：城市到底是經濟社會發展的高級形態還是一種過度擁擠即將衰敗的城市區域？這些爭論關心的實質其實是城市治理的現實效能。

　　我國城市化的快速推進深刻變革著我國既有的城市空間格局，城市群發展已成為國家與區域、國家與社會的共同關注點。按照新國家空間理論的觀點，一個國家主要的“城市—區域”在世界城市體系中的地位和全球生産網路中的控制力將直接影響該國家的經濟發展。中國城市群發展問題，不再僅僅是城市政府的合作問題，更是一個關乎國民經濟發展的戰略命題。對於中國城市群的戰略地位問題，當前我國既有的政策實踐已有所回應並不斷優化，但在具體落實措施方面仍有進一步完善的空間。

　　伴隨著城市化進程的加快，我國城市群的治理主體愈加多元、治理內容愈加豐富、治理手段愈發多樣，城市群以開放姿態迎接著潛在的機遇與挑戰。但是，由於城市行政層級、城市規模控制和戶籍制度等政府干預因素，我國城市體系路徑選擇有別於其他國家。以往的政策實踐表明，我國的城市群治理依舊是由行政力量主導的，多元主體的有效參與並未直接出現于現有話語體系中。這既是中國城市群治理的顯著特徵，亦可能是未來城市群發展的潛在障礙。如何實現由特色到優勢的轉化，避免“城市群戰略地位被過分擴大，城市群空間範圍一擴再擴”等行政干預的現實問題，值得城市建設者與研究者的進一步探討和共同努力。