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中美智庫獨立性考察與思考

來源: 中國社會科學報 | 作者: 蔣來用 | 時間: 2017-07-17 | 責編: 毅鷗

大多數美國智庫專家認為,獨立性是美國智庫具有公信力和競爭力的核心所在。建設好中國特色新型智庫,有必要對中美智庫的獨立性問題進行辨別和深入研究比較。

美智庫專家對獨立性的理解

第一,保持政治中立。無黨派、非營利性是美國智庫專家經常提到的關鍵詞。智庫不是某個利益集團的協會,不是遊説或諮詢服務公司,而是中立且獨立的非營利組織。智庫可以對政治候選人的政策進行分析研究,但不能從事遊説活動,不能告訴公民投誰的票。如果智庫某個員工與某集團有過於緊密的聯繫,可能會被解雇。

第二,資金來源多元化。多數美國智庫都儘量避免對某一資助方的過於依賴,避免受到其影響和控制。如美國企業研究所資金都來源於企業、基金會和個人,不接受政府資助。美國戰略與國際問題研究中心的經費40%來自基金會、企業和個人,20%來自政府。通過美國國會立法設立的伍德羅威爾遜國際學者中心1/3的經費由國會撥款,其他經費靠捐贈。

第三,獨立經營管理。美國智庫可以從政府得到撥款或捐款。國會、政府對其創設或資助的智庫,雖然提供資金,可以提出研究要求,但不能操縱其研究結果。智庫是獨立的法人,董事長或總裁有很大的經營管理權,自主決定資金的使用。題目框架、數據、結論、備忘錄等完全是智庫自己決定,政府、企業等捐款人不能干預。每個智庫都有不同的人才和成果評價等管理體系。

第四,儘量公開透明。一是資金來源和支出公開。接受公司捐款必須透明,説明從事什麼研究,不能為捐款的公司直接進行研究。所有智庫都可以到政府申請資金,但必須有項目計劃,資訊必須公開。根據美國稅法501(c)3條款,智庫沒有義務向公眾公佈金主的姓名、名稱及其資金數量,但很多智庫願意公佈這些資訊以證明其獨立性、透明度和公正性。二是公開研究成果。美國智庫重視公共交流,向公眾公開其研究成果。

第五,與政府“調子”不同。美國智庫學者認為,聯邦和地方政府對智庫沒有管轄權。智庫是政府政策的競爭者,要提出不同的觀點。智庫是關於思想和資訊的行業,需要有創新,應講一些不同於政府的內容,闡述不同的聲音。

美智庫獨立性面臨的難題

一些美國智庫學者認為,智庫的獨立性雖然重要,但美國智庫保持獨立性在管理上面臨很多難題,事實上很難做到獨立。

資金來源是影響智庫獨立性的第一個重要因素。美國智庫與金主之間的利益衝突是個大問題。智庫的董事會一般由金主代表組成,智庫研究項目多與金主相關。捐錢公司與智庫之間有一種默契,不用金主説,智庫也絕不會做不利於公司的事。金主僅對自己感興趣的智庫提供資助,智庫必須投其所好,事實上難以做到獨立和中立。智庫董事會的一項重要任務就是籌資,現在美國大多數智庫都面臨籌款難題。美國智庫要防止大公司誘惑越來越難。但金主與智庫的關係非常隱蔽和圓滑。智庫不會直接為金主遊説,但金主會拿著智庫的報告找遊説方,為其提供依據。

“旋轉門”是影響美國智庫獨立性的第二個因素。現在美國智庫都要靠人脈。智庫人員經常到政府任職,政府人員到智庫任要職。美國智庫高管收入比大學終身教授要高得多。巨大利益吸引政府高官進入智庫工作。很多美國智庫主管級以上人員曾在國防部、中情局等長期供職。有影響的智庫都有非常廣的人脈關係,將政府、企業、非政府組織、研究機構、大學、媒體等連成一體。這種做法在美國屬於正常的運作方式。

尋找研究産品“買主”是影響美國智庫獨立性的第三個因素。官員忙於日常事務,沒有時間思考戰略決策,因此對智庫研究成果有大量需求,但美國有上千家智庫,智庫之間的競爭非常激烈。各智庫採用召開會議、請官員參加聽證會等方式與官員溝通。2016年是美國總統競選年,6—10月所有智庫都在撰寫各種各樣的文章、書籍、報告等供新總統採納,以影響聯邦政府決策。為了迎合新總統“口味”,很多智庫就難以做到絕對的中立和獨立。

嚴格監管是影響美國智庫獨立性的第四個因素。美國智庫會受到很多監管制約,並不能任性妄為。美國主要通過稅收政策對智庫進行監管。智庫享有非營利機構的稅收政策,不用交稅,向智庫捐贈可以抵扣所得稅。但智庫必須向稅務部門申報收支及其高管薪酬,資金來源和支出要十分透明,稅務部門可以審核每筆錢是否正當。智庫必須向捐贈方報告資金使用情況,對於違法行為,捐贈方可以起訴智庫。每年智庫必須邀請第三方審計機構審計,捐款人捐款之前要看上一年的審計報告。如果審計不合格,捐款人可以起訴智庫,管理人會被追究刑事責任。外國政府、企業和個人可以捐款給美國智庫,但必須到政府註冊登記,所有國外捐款都受到聯邦調查局的監視,從事項目研究的人員會受到調查。

對美國智庫獨立性的質疑,美國媒體以前就有爆料。《紐約時報》2016年8月7日和8日連續刊發文章披露布魯金斯學會等智庫接受企業捐款為企業謀取利益的醜聞,電視等媒體不斷發酵炒作,給美國智庫造成巨大壓力。幾乎所有的智庫都一致指責文章缺乏事實根據,這種高度抱團的態度和行動表明美國智庫事實上已經在一定程度上成為一種特殊的利益集團。儘管美國戰略與國際問題研究中心等智庫採取公開資金來源渠道、公佈職業準則等措施回應,但美國媒體及公眾對美國智庫與金主的特殊利益勾連的懷疑並未消除,美國智庫自我標榜的獨立性難以成立。

對中國智庫獨立性的思考

智庫服務決策的屬性決定了智庫的獨立性是相對的,世界上不存在所謂的完全和絕對獨立的智庫。每個國家的國情不一樣,獨立性的內容會不同。中國的智庫與美國智庫在運作、成果産出等方面既具有共性,又具有自己的鮮明個性和特色。要更加充分地發揮智庫功能,應在加強監管的同時,從機制上保障智庫的相對獨立性,讓智庫運作具有更多的靈活性。

加大對我國智庫運作模式和批評方式的宣傳。中國智庫高度強調問題導向,重視批評武器的運用。中國智庫研究以重大現實問題為主攻方向,主動瞄準腐敗、污染、信訪、上學看病難等社會問題,堅持運用辯證法,既看到工作成績,也批評不足,提出對策建議。中國智庫批評政府主要通過內部渠道,而不是在媒體公開。中國與西方的文化和社會體制不一樣,但批評的武器都在同樣運用,只不過是批評的形式和方式有差別。美國智庫批評政府也不是任性而為,都是比較理性的而不是極端攻擊謾罵。事實上,並不是所有美國智庫都批評政府,由於不同的政治傾向和黨派利益,反對黨的智庫會批評政府,執政黨的智庫很少批評政府,往往為政府説好話、唱讚歌。美國智庫對政府的批評也是有底線和原則的,就是在憲法和法律的框架之內,因為批評政府是要付出成本和代價的,如得不到政府資金和項目、政府高官不會參加該智庫活動等。

公開智庫的資金來源。與美國智庫一樣,中國智庫資金來源也是多樣化的,除了政府撥款之外,很大一部分為橫向課題經費,有企業、個人、外國基金會等多方的資金支援。不少智庫橫向課題經費遠遠多於政府撥款經費。但這些資金來源渠道很少公開,未來需要加大公開力度,讓社會知曉其資金來源渠道。對於接受國(境)外資助,可借鑒美國的做法,必須加強監管,防止危害國家利益和安全的行為發生。

中國智庫獨立性不足的一個表現是智庫與黨政權力機關過於疏遠,雙方人員交流不夠。公務員和智庫人員存在身份差別,黨政機關具有研究能力的高端人才不願流向智庫;智庫在人才上缺乏與黨政機關的有效溝通和交流,使其不能順利流向黨政機關。黨政機關難以通過人才流動的軟性方式對智庫施加影響和控制,只能採用硬性行政管制措施,如用行政指令下達研究任務,對政府智庫人員和成果直接考核和獎勵,對智庫經費直接進行管制、監督與審計,結果導致智庫管理體制僵化,行政化色彩過濃。

向智庫下放管理權。中國智庫絕大多數也得到政府資金的支援,但中美政府在智庫管理上區別很大。美國政府提供免稅政策和資金,但不具體干預智庫管理事務;中國政府為智庫的人、財、物、事、項目等制定細瑣的標準,相對缺乏活力。中國智庫要發展,需向智庫下放一定的管理權。強化智庫預算管理和績效評估,但人才聘用激勵、資金支配使用、研究選題立項、成果評估、對外交流合作等具體管理權應適當下放給各智庫,讓各智庫根據實際制定自己的標準,自主決策、自主管理、自負其責。

(作者單位:中國社會科學院中國廉政研究中心)

 

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