十八大以來，建設中國特色新型智庫被置於前所未有的重要地位。然而，對於何為“新型”、何為“中國特色”，卻存在不同的見解。筆者認為，有一種亟待發展的新型智庫，就是那些能夠幫助決策者思考和處理涉及複雜利益衝突的決策諮詢機構，這裡稱之為“協商式智庫”。
利益衝突增大決策難度
轉軌期的中國已經形成了多元化的社會利益格局，政策制定過程中，決策者往往困擾于利益相關者（包括有關政府部門）分歧甚至衝突的訴求，難以做出抉擇。考察近來引發廣泛爭議的一些案例，以今年3月下旬引發社會熱議的深圳“禁摩限電”政策為例，管理部門基於保障道路安全、促使車輛符合國家標準等理由對“違規”電動車予以治理，該決策有其正當性；但廣大通勤者使用電動車作為日常交通工具，快遞公司使用電動車作為主要運輸手段，也是不可忽視的現實，其訴求也有相當的合理性。網際網路約租車的管理辦法擬定過程也是如此，計程車公司對網際網路約租車的競爭顧慮顯而易見，管理部門對此類專車的運營安全性、規範性以及是否帶來新的交通擁堵的擔憂也並非空穴來風。然而，另一方面，約租車運營平臺、註冊司機以及廣大乘客分別出於市場、收入和便利等因素考慮，希望管制盡可能寬鬆，其理據也有相當的説服力。
這樣的事例比比皆是，延遲退休政策、霧霾治理政策等莫不如此。概言之，在相關政策建議徵求意見或政策的擬定過程中，經常出現強烈的爭議。來自各方的觀點看似皆有道理，卻又不乏矛盾之處。每方都有自己的訴求，都有自己的論據，觀點相互衝突，各方提交的論據又可能被其利益所扭曲。決策者面對千頭萬緒，卻無力對其進行系統地梳理、分析和辨識，決斷時左右為難。常規的政策諮詢報告或智庫分析在此刻也難以派上用場。
上述場景的反覆出現，有多方面的原因，其中重要的一點是政策環境的轉變。利益分化和公共參與已經成為無法回避的時代主題。一方面，社會利益的分化日益明顯，人們越來越敢於表達、堅持自己的利益訴求，並嘗試採用各種方式去對政策制定施加影響；另一方面，不同主體間協作的重要性凸顯，政策制定過程很難再封閉起來，擴大公共參與成為大勢所趨，決策者需在政策制定過程中傾聽並尊重各方意見。此時，決策者要有能力回應社會不同的甚至是有分歧的訴求，需要通過有效的決策機制合理公正地分配社會資源，讓各方“可接受”並促成“共識”成為政策制定的迫切需求。
傳統智庫難以解決有關政策制定問題
傳統智庫以經濟學和系統分析為主要學科基礎，強調定量分析和科學方法的運用，將政策分析視為專業活動，重點是通過科學性和技術理性來提高政策的效率。在處理價值和利益問題時，傳統的智庫大致有兩種思路。一是價值中立模式。按照這種模式，智庫的功能定位在於提供資訊和專業知識，著力於科學分析和專業判斷，開展需求分析、預測、方案設計、方案評估與比較等工作，將價值判斷和政治權衡留給決策者。這種模式的主要缺陷在於，政策制定者儘管在專業知識和分析方面得到了支援，但在公眾和利益相關層面，並沒有得到足夠有效的諮詢，因而不得不獨自面對複雜的公共參與。智庫的角色定位是價值中立、科學分析，以數據、風險計算等“技術問題”作為主要的聚焦點，並不關注公眾偏好等“價值問題”。而公眾參與是表達偏好的，公共參與過程中産生的利益訴求是複雜的、分散的、衝突的，而且公共政策因為牽涉人數眾多，意見反饋數量常常驚人，且不少觀點中蘊含有非常值得挖掘的論據和建議，但由於智庫的工作重點不在於此，面對複雜、衝突的公眾意見時，政策制定者常常無所適從。
另一種是主觀價值設定模式。相較于前面提到的價值中立模式，遵循這種模式的智庫不僅對政策議題做技術分析，也進行價值判斷。也就是説，政策分析是在科學分析的基礎上，針對利益相關者開展一些調研，再基於自己主觀的價值天平（偏好）選擇一種價值，為決策者提供政策建議。但該模式也存在問題。雖然智庫針對利益相關者開展調研，但這種對公眾意見的收集並不全面，一般只包括現狀和偏好，而非完整的價值、偏好、邏輯鏈和論證理據。此外，智庫對各方意見的收集和整理都是透過其自己的主觀視角進行的，他們對衝突的各方訴求常常有意無意地會做出主觀的價值判斷，重要的是，這種主觀判斷未必能被利益相關者所接受。
總之，按照傳統的智庫工作模式，公眾的訴求要麼是模糊的、淩亂的，公共參與的輸出難以被決策者有效地吸收；要麼就是被智庫主觀加工過的，不難想像，政策制定者據此做出的決策，難以被政策相對方心悅誠服地接受。
發展“協商式智庫”調解衝突
筆者提出的“協商式智庫”有著不同的政策分析理念、視角和側重點。它將價值（利益）分析作為政策分析的中心內容，強調尊重和承認利益相關者對政策的不同解釋，強調智庫直接面對政策情境中的價值差異和利益分歧，從利益相關者那裏獲取政策分析所需的必要知識，並將利益相關者之間的對話、辯論、協商視為主要分析單元，其分析結果可以為政策制定者尋求政策問題的解決，特別是尋求共識提供支援。
協商式新型智庫的工作模式與傳統智庫存在顯著區別。此類新型智庫在開展政策諮詢時主要包括三個階段。
首先，智庫為利益相關方搭設一個溝通與對話平臺，姑且稱之為協商會議。智庫將邀請利益相關方參加人出席協商會議，在項目團隊的支援下開展利益表達、對話、辯論。智庫將精心組織會議，與各方一道建立表達、質證、研討的規則。
其次，各方參加人在協商會議上開展與政策議題相關的聯合研究，解決事實、證據和技術層面的爭議。智庫將邀請相關知識領域的專家，或是立場中立的專家，或是觀點平衡的各方專家，來為利益相關各方提供其協商過程中所需要的專業知識、數據等支援，以將表達和論辯推向深入。
最後，智庫以協商會議為平臺，組織利益相關方的參加人開展基於利益的協商。智庫運用衝突解決等相關方法和技術，幫助利益相關方縮小分歧、擴大共識。協商式智庫能夠在以下方面提供幫助：使政策制定者就政策情境中的爭議有更為清晰、深入的認識，幫助其更好地理解衝突訴求背後的利益、話語和理據，澄清一些似是而非的事實和證據，使決策者更好地認識各種方案或提議對各方的影響，以及了解有哪些可能獲得利益相關者共識的解決方案，等等。
與傳統智庫相比，協商式智庫的組織模式、人員構成和工作過程都將有著明顯的不同。協商式政策分析師、公共參與和公共協商專家、衝突解決與共識構建協調員將是智庫中最為關鍵的角色。傳統智庫的分析工作和公共參與過程基本相互獨立，而協商式新型智庫則注重架設政策分析師與公共參與之間的橋梁，協助設計參與形式和過程，協助搭建對話和協商平臺，促進共識的達成。
協商式智庫為利益相關方提供協商與協作的平臺，讓各方能夠便利地展開對話、有序討論，提供所需的專家支援，幫助各方尋求共贏的方案。協商式智庫也提供政策建議，但這些政策建議不是它主觀設計的，而是經利益相關者協商達成的，是各方都能認可的。因此，這類智庫更類似一個協商過程的組織者、觀察者和支援者。有了它的協助，政策制定者面對複雜的政策議題時不必再獨自煩惱，相反，更有可能獲得關於如何創造性解決公共衝突的新啟迪。
協商式智庫迎合了當代民主政治和社會治理的需求，有利於應對轉軌期中國政策制定遇到的挑戰。從這種意義上講，協商式智庫將是現代國家治理體系中的重要組成部分。當然，對於協商式智庫而言，更重要的是實踐。筆者期望更多的同仁能在這一方向上共同探索。
評 論